美英日三国农业人口转移模式特点及对广东的启示

　　农业人口转移涉及农村和城市、农业和工业以及社会与经济等多个方面，是一个复杂的系统工程。从英国和日本城市化历程中我们可以看到，政府的引导和扶持会对劳动力转移和城市化进程产生重要影响。

　　以美国、英国、日本为代表的发达国家在城乡关系演变、农民向市民转型过程中积累了丰富的经验，总结借鉴这些典型模式的成功经验，对推进广东省农业转移人口市民化进程以及经济社会转型升级具有重要意义。

　　美英日三国农业人口转移模式的特点

　　美英发达国家的农业人口转移热潮大都始于第一次工业革命时期，主要得益于工业革命带来的生产方式变革与经济社会结构变动，与本国的工业化、城市化和农业现代化同步演进；而日韩等亚洲发达国家的农业人口转移则更多是通过国家产业政策来推动。从发展模式来看，发达国家农业转移人口市民化主要有以下三种：

　　（一）美国自由迁移式的农业人口转移模式。这种模式通过工业化及城市经济的发展吸引农民自愿迁入城镇，政府不予以干预，主要特点：一是城镇新增就业岗位吸引农业人口转入城镇。自1870年以后，第二次工业革命带动了城市工业的高速发展，随着生产专业化程度的不断提高，工业部门对新技术、新工艺和新设备的需求日益迫切，第三产业也开始兴起，产生了大量的就业机会。由于从事农业获得的收入远远低于其他产业，大量的农村劳动力自愿涌入城市、转向非农产业。二是科学技术的进步解放了农村劳动力。20世纪20年代前后，美国农村的农场兼并浪潮使大批小农阶层破产，被迫流入城市谋生；同时，农业机械化的普及促进了农业生产率迅速提高，传统农业开始向现代化大农业转化，大量过剩人口从农业中解放出来，成为了城市劳动力的来源。三是工业化推动了以铁路为主的近代交通的迅速发展，为大规模农村劳动力的转移提供了可行条件。1840年，美国的城镇人口占总人口的比重仅为10.6％，1860年为19.8％，1880年为28.14％，到1920年时，美国城市人口占全国人口的比重已经达到51.2％，目前城镇化率在90%以上，成为世界上城镇化率最高的国家之一。

　　（二）英国强制性的农业人口转移模式。这种模式主要是通过强制性的圈地运动、以暴力方式驱赶农民进入城市，主要特点：一是通过“圈地运动”强迫农民进入城市。在14、15世纪，英国新兴资产阶级和新贵族发起了“圈地运动”，通过暴力把农民从土地上赶走，剥夺了农民的土地使用权和所有权，强行驱使大部分农村劳动力向城市迁移。二是工业革命提升了劳动生产率。工业化带来了英国生产方式的变革与经济社会结构的大变动，机械化和工厂化的生产模式使得制造业的劳动生产率大大超过农业和农村手工业，迫使农村劳动力转向非农产业；同时，农业耕作制度的改变、农业生产规模化和机械化的普及使农业劳动生产率明显提高，释放了大批农村剩余劳动力。1520年至1801年，英国农业人口占国家总人口的比例由76％下降为64％。三是政府实行促进农村劳动力转移的政策。在1846年颁布《贫民迁移法（修正案）》，放松了农民进城定居的条件；1865年颁布《联盟负担法》，扩大了救济贫民的区域范围和贫民的居住地范围。历经三个世纪，到1851年，英国已成为世界上城市人口最早超过农业人口的国家，城市人口占总人口的比例达到51％。

　　（三）日本引导型的农业人口转移模式。该模式通过政府实施积极的产业政策和城市政策，对农村剩余劳动力转移进行有效引导，主要特点：一是放松对农民职业选择的管制。明治新政后，日本引进美欧先进的政治经济制度，确立了“殖产兴业”的现代化大政方针，废除了限制职业选择、流动和居住等自由的各项封建制度以及“士农工商”封建身份等级制度，使农村劳动力自由流动变为可能。二是提高农民素质。将普及教育作为立国之本，强制推行“学制令”，为保持较高的人口素质、低人口增长率和农村劳动力适应城市打下了良好的基础。三是政府制定了积极的劳动力转移政策。如1961年制定的《农业基本法》和《农业现代化资金筹措法》规定，在10年内要将农村中农户总数的60%转移到非农领域。又如，政府在《国民收入倍增计划》中专门制定了农村劳动力动员计划，引导农民转入城镇就业。四是大力发展农村工业，推动农村劳动力“非农化”转移。1888—1930年，分布于全国各地的以纺织业为基础的小工业和家庭工业，以及近代工厂、矿山、铁道以及土木工程等产业吸收了大量的农村劳动力。从明治之初起到20世纪20年代，日本利用了大约50年的时间将农业劳动力的比例从80％降到50％左右。

　　对广东的启示

　　基于美英日三国的农业人口转移经验，从广东的实际出发，可以得到如下启示：

　　第一，实现基本公共服务均等化是农业转移人口市民化的核心。美英日将农村剩余劳动力向城市转移有一个共同特点：农民一旦转移到城市，就自动取得城市市民的身份，享受与城市市民完全相同的生活待遇，不存在类似我国户籍制度等原因所造成的农民工与市民的制度差异，更不存在类似我国农民工在城市与农村之间季节性的“候鸟式”转移现象。“民工荒”、季节性用工困难一直是困扰珠三角地区发展的“老大难”问题。究其根源，工资低、工时长、权益难保障、难以融入城市是造成劳动者离职和季节性流动的重要原因。而且，新生代的农民工群体更注重精神需求，希望依靠自己的勤劳与智慧在城市扎根，但进入城市的成本高昂，门槛极高。因此，要实现农业转移人口真正意义上的市民化，就必须建立覆盖全体社会成员的基本公共服务体系，推动基本公共服务均等化，在子女教育、保障住房、计划生育、医疗服务、就业培训、失业救济、养老保险等方面体现城乡一体、公平正义原则，既要切实保障农业转移人口等社会群体的基本权利和生活需要，又要提升他们的素质技能，提高他们立足城市生活发展的能力。

　　第二，政府的推动作用是农业转移人口市民化的直接动力。农业人口转移涉及农村和城市、农业和工业以及社会与经济等多个方面，是一个复杂的系统工程。从英国和日本城市化历程中我们可以看到，政府的引导和扶持会对劳动力转移和城市化进程产生重要影响。目前，广东一些地方、个别部门还未深刻认识到农民工市民化的重大意义，没有从战略高度重视农民工市民化问题，而是担心农民进城会影响城市社会治安、增加公共服务负担和冲击本地劳动力就业。这实质上反映了一些地方政府和部门的“短视”、缺乏远见，只关注局部利益、眼前利益，而缺乏对整个国民经济和社会发展的整体性和长远性考虑。因此，各级政府要真正树立起以人为本的科学发展观，从战略高度、从大局出发，逐步完善社会化服务体系，把子女教育、农民工职业培训、劳动保障等支出纳入财政预算，建立教育、公安、劳动、房产、规划等多部门参与的农民工管理服务综合协调机构，实现从治安防范式管理向综合服务式管理转变。

　　第三，消除二元体制是加速农业转移人口市民化进程的必要条件。党的十六大早就提出“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍”。消除城乡人口之间的制度差别，在制度方面为人口流动创造便利条件，是促进劳动力转移和城市化进程的前提基础。由于历史原因，广东省各市区在农村劳动力向城市转移过程中，都不同程度上存在着一些制度性障碍因素，如户籍制度、劳动就业制度和土地流转制度等，在一定程度上阻碍了劳动力向城市自由流动。在户籍改革方面，应尽快修定旧的户籍法规。目前，我国执行的还是1958年1月制定的《中华人民共和国户口管理条例》，这部法规把公民划分成农业户口和非农业户口，严格限制农村人口迁往城镇。这是我国关于户籍管理的基本法律依据。建议向中央提出修订户籍法规，以消除户籍差异带来的社会待遇不平等，改革户口登记制度，逐步放宽户口迁移限制，实行居住证制度。在劳动就业制度改革方面，应完善劳动法及相关法律法规，消除对农民工就业的歧视，逐步建立统一的城乡劳动力市场，维护农民工平等就业、平等取得劳动报酬的权利。在农村土地流转制度改革方面，在做好农村土地确权颁证的基础上，通过培育多层次的市场主体加速土地流转，逐步建立起适宜农民工市民化和农村市场经济发展需要的农村土地流转制度。

　　第四，发展县域经济是促进农业转移人口市民化的主要途径。在农村劳动力转移过程中仅仅将剩余劳动力“推出”农村是不够的，必须有较完善的工业化、城市化体系吸收他们，形成完整的“推——拉”机制，走出农村的农民才会在城镇落地生根，变成市民，劳动力转移就会从地理空间的变化转向生存方式和社会身份的变化。国际经验表明，城镇经济是吸纳农村转移劳动力的重要动力。然而，广东的县域经济产业结构升级缓慢，特色产品、优势产业不多，各地城镇化水平参差不齐，薄弱地区缺乏有效带动区域经济发展的增长极，缺乏激活社会经济发展的活力。一方面造成了县（市）财政收入薄弱，无力支撑吸纳农民工的公共资源投入，另一方面也造成了中小城镇对农业转移人口“拉力”不足，县域城镇化进程愈加缓慢。因此，进一步提高广东的城镇化水平，壮大县域经济则是一项重要的战略任务。

　　第五，提高农业生产力是实现农业转移人口市民化的前提基础。美英等发达国家的工业化推动了农业机械化程度的提高，推动了“农业革命”，农业生产力的提高不仅为城镇化提供了丰富的食物，而且使大批农业劳动者从土地中解放出来，并在城市工业的吸引下大规模流向城市。改革开放以来，广东的农业生产力取得了历史性进步和飞跃，但总体生产力水平不高，劳动密集型产业居多，严重制约了劳动力向城市转移。因此，要实现农业劳动力向城市转移，必须依靠科技进步，通过大面积推广农业机械化和标准化作业，发挥农业机械化优势，通过促进土地流转和发展家庭农场、建设农业合作组织，扶持农业龙头企业，实现农业规模化生产和农业生产力水平的迅速提高，才能将大部分农业劳动力从土地上解放出来，将剩余劳动力“推向”城市，实现农业转移人口市民化预期目标。

　　作者单位：广东省政府发展研究中心农村处

　　文/谭炳才 李娜 编辑/王婷

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