清远市政务营商环境的调研和思考

　　随着经济新常态发展，各地人才、资源、资金、技术、市场等竞争日益激烈，营商环境已成为区域竞争力的主要标志，决定这些资源流向的关键在政务软实力。

　　清远市作为后发展地区，营造优良的政务营商环境，提升软实力和政务改革需改革为先，先行先试，以激发社会、市场活力。

　　清远市政务营商环境的实践探索

　　清远市政府提出“2016年底前，努力打造成全省审批事项最少、流程最短、服务最优的政务服务环境”，大力简政放权，深化行政审批制度改革、企业投资管理体制改革、社会组织改革等，还权于市场、还权于社会，激发社会、市场和基层活力，探索了自己的实践之路。

　　（一）依法行政，打造规范政府。

　　规范政府决策程序。出台《清远市重大行政决策专家咨询论证办法实施细则》、《清远市人民政府重大行政决策程序规定》，重大行政决策作出前当向社会公开征求意见，组织专家进行决策合法性、合理性、可行性等咨询论证，促进了决策科学化、民主化。提高政府决策的公共参与度，公众可就决策征求意见稿提出意见和建议，也可提出其他决策方案。明确市人大常委会审议决策事项，市政府听证决策项目，为政府依法行政，接受人大、社会监督做制度性安排。依法清理行政部门行政执法职权及依据，规范行政权力行使，强化执法责任，已对环境保护局、水务局等市直部门的行政执法职权及依据进行全面梳理、审核，确认权力清单面向社会公布。

　　（二）转变职能，建设服务型政府。

　　1．以机构改革为载体切实转变政府职能。调整工商、质监、食品药监部门的管理体制，加强经济大数据管理，增强政府经济服务的职责，组建商务局，加强招商引资、商务服务、电子商务等职能。以群众路线教育实践为契机，转变机关单位尤其是窗口服务人员工作作风，提升政务服务意识。

　　2．加大企业的服务和扶持。（1）搭建政企沟通平台，建立政企沟通联席会议机制，相关职能部门参与，每年全市及县（市、区）举办8场，成为政企沟通、解决实际问题的重要平台，联席会议对会前准备、会中安排、会后跟踪均作出规范，增加行业协会、商会等第三方机构来进行问题收集。（2）加大惠企政策宣传，邀请经信、科技、海关、财政等部门的业务骨干与区企业进行面对面政策宣讲，为企业解疑释惑，在政府门户网站开辟惠企政策宣传，积极营造尊商、爱商、护商的良好氛围。（3）扶持大型骨干企业。针对清远百亿级大型企业缺乏的现状，清远将28家企业列入年度培育发展大型骨干企业支持名录，在人才引进、土地供应、减税降费等方面予以优惠，为这些企业提供个性化服务。（4）减免企业税费。拓展融资渠道，在普遍性优惠政策上，减免涉企的行政事业性收费，降低涉企的经营服务性收费，降低失业保险缴费费率，重点扶持企业可享受年度经济贡献额奖补和固定资产投资奖补。

　　（三）深化行政审批改革，建立放权政府。

　　1．依法全面清理行政审批事项。公布行政审批事项目录，深化行政审批制度改革，共涉事项330项，其中市级取消的行政审批事项117项，转移审批事项48项，下放审批事项69项，委托管理的审批事项97项，全市保留行政许可项目322项。

　　2．创新行政审批方式。优化行政审批程序，推行审批“两集中，三到位”，即部门行政审批职能向一个科室集中、行政审批科室向行政服务中心集中，实现审批权限授权到位、审批事项集中到位、审批过程监督到位，例如环境保护局将9大行政审批职能全部归并到行政审批科，与驻行政服务中心窗口实行“一套人马、两块牌子”管理。优化投资项目的审批流程，推行“牵头负责、并联审批”，每个环节确定一个牵头部门，即“集装箱”审批，由牵头部门组织实施并联审批，严格控制审批时限。

　　3．推行网上审批和办事。行政审批进驻网上办事大厅，“一网式”审批，推动网上办事大厅向镇街延伸，搭建联通县、镇、村的三级政务服务平台。市高新区、清城区政务服务中心在全省首创“审管分离”新型行政审批模式，提高办事效率，减少办证流程，大大方便企业、群众办理证照。

　　4．加大培育社会中介组织，承接政府转出的审批职能。针对清远行政审批市场化不足的问题，放开与行政审批相关的中介服务市场，保障有资质的中介机构的平等准入，鼓励市内外符合条件的中介机构公平竞争。

　　（四）推进商事改革，完善市场监管。

　　2013年9月，省政府批准清远开展商事登记改革试点，政府多项政策措施的出台有效降低了市场准入门槛，改革实施半年来，全市新登记市场主体一万多户。围绕商事登记后续监管，市工商局就如何建立和完善“企业（行业）自律、部门监管、社会监督”三位一体的综合管理机制，制订和出台了试行办法和实施细则。建立企业投资准入“负面清单”管理。《清远市企业投资“负面清单”（第一批）》于2014年9月初发布，根据清远市主体功能区规划，17个行业共1143项投资准入受到限制，“非禁即入”的原则之下既有效清除了企业投资的隐性准入障碍，又为清远企业投资准入设定了符合清远市情的引导方向。

　　清远市政务营商环境存在的问题

　　近年来，清远市营商环境有了较大改善，但仍然存在部分职能部门及工作人员营商服务意识淡薄，担当不足，行政执法权不规范、行政审批制度改革需要进一步深化落实，中介服务市场化不足等等问题。

　　（一）营商服务意识淡薄，担当不足。

　　现实中存在政府层面重营商环境打造，而部分职能部门及工作人员则对营商环境重视不足，对改革适应不足，缺乏担当意识，没有从根本上转变观念，转换角色，看问题、想问题、解决问题还没有真正从企业角度出发，重管理，轻服务，有的部门放权之后抱着多一事不如少一事的心态，工作求稳，责任心、主动性缺乏，服务态度、服务水平和服务效率都有待提升。部门协调性不足。由于部门衔接、协调机制尚未形成，改革难以形成合力。

　　例如在商事登记改革中，前置审批取消后，由于部门间沟通暂无统一协调机制，出现注册公司后的后续监管真空问题。又如行政审批推行集装箱“并联审批”时，牵头部门和其他相关部门之间的信息共享和联动机制不完善，导致“踢皮球”、推诿塞责、敷衍拖沓仍然存在。

　　（二）放权不够彻底，政策落地不够。

　　行政审批改革中，一些部门仍然存在不舍得放权或放权的含金量不高的问题，推进不彻底。一是部分领域仍然存在审批环节多、办事效率低的情况，据部分企业反映，一些部门没有真正把审批权限交给政务服务中心窗口，各项审批还要层层审批、层层签字，行政效能低，二是部门之间经常互为前置，为完成政府审批所需的各种备案、审查依然繁多，耗时长的问题依然突出。三是政策落地不够的问题突出，企业认为政府政策出台的角度是好的，但具体执行中存在落实不够，政策制定和企业需求不匹配，宣传不够，政企沟通欠缺机制，企业了解不够，造成政策误解，政策落实上表述量化不够，执行的稳定性不够等问题。

　　（三）机制不配套，改革缺乏完善机制。

　　改革是一项新事物，必然存在着目标与过程的偏差性，需通过后续的跟踪、评估才能进一步修正、完善。如商事登记改革来说，实施“先照后证”后，商事主体领取营业执照后就立即开展审批项目的生产经营活动，会出现应审批未审批情况；取消验资限制后，有一些不法分子开设一些“皮包公司”，扰乱正常经济秩序；实行“一址多照”、“一照多址”后，容易产生一个住所承租给几个不同经营主体的现象，容易产生一些特殊行业在居民区开设经营主体所诱发的矛盾；取消年检验照后，出现一些经营者在领取营业执照后不办理相关许可证，或者许可证过期、失效后未及时办理相关手续的现象，这些都需要评估、修正和完善。

　　（四）市场不发达，中介服务不完善。

　　市场机制不发达，本土的社会组织发育不成熟，市场主体的数量相对比较少，市场“蛋糕”小，外地的社会中介服务不愿进驻，直接导致了政府职能转移后，没有成熟的社会组织来承接是经济落后的常态。政府在培育社会组织方面推动、扶持力度不大，一些主管部门下面成立的协会等机构，搞垄断服务，服务效率低，收费不规范，有“二政府”倾向。此外，政府购买服务不成熟，财事权匹配机制不到位，也造成中介服务积极性低落。

　　（五）融资渠道窄，用地审批难。

　　资金不足、渠道单一是企业普遍性难题，中小企业融资高度依赖银行贷款，证券、期货、债券等其他金融产品业务发展缓慢。金融体系建设不完善和市场管理不规范导致商业性金融机构的“逐利性”，将中小企业拒之门外。用地不规范。普遍反映用地难、工程报批报建及竣工验收到办理房产证用时太长，审批流程繁琐，“政府承诺投入生产一年内办理土地证相关手续，现生产近五年了依然未果。”一家稀有金属企业表示。“用地还未取得合法手续，担心建的厂房投资存有风险，希望政府尽快使我司用地合法化。”某工业园区企业表示。此外，招进企业后续服务跟不上，企业积极性受到影响，社保缴费基数上升增加企业成本等。

　　厘清构建政务营商环境的几大关系

　　（一）厘清政府、市场的边界。政府与市场的关系问题，是经济体制改革的核心问题。厘清政府、市场边界，是全面深化改革的中枢环节，从微观层面来看，合理界定政府和市场的边界，一是正确划分市场作用和政府作用的范围；二是在市场机制和行政手段之间进行适当的搭配。分清楚哪些问题应当由市场解决，哪些问题需要政府进行干预，哪些问题需要由市场和政府协调解决以及二者如何协调。政府与市场界限清晰，行政权力不越界，不违规，不缺位，解除各种创造财富的束缚，培育好自由竞争的沃土，各类经济实体就会茁壮成长。

　　从宏观层面看，政府和市场关系上，不能取代市场，不能利用公权揽买卖，需要有限的和有效的政府。需要弄清楚强化政府作用的方向，政府是为市场的有效运行建立一个好的制度环境和提供市场所无法提供的公共产品，以便提升市场，还是用政府的强制力量去驾驭市场、压抑市场和取代市场？必须坚定地推进经济和政治体制改革，回归市场化、法治化和民主化的正途。

　　（二）厘清“管”和“放”的界限。十八届三中全会明确提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题则是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”要切实转变政府职能，下决心把该放的权力放下去，该由市场做的放给市场，社会能办好的交给社会。

　　严格按照法定的权限和程序行使权力、履行职责。一流的营商环境，说到底就是要让投资者体验到一流的便利。政府作为制度的提供者，在创造财富的道路上设置各种各样的弹簧门、玻璃门、隐性门槛，就会束缚住企业的手脚，挫伤创业投资的积极性，经济发展的速度与质量就会受到影响。还权市场，分权企业、分权中介。营商环境的优化是多个主体共同来完成的，其中包括政务环境、财税环境、法制环境、市场环境、公共服务环境等，要形成共识，打破利益藩篱，吸纳社会力量参与，努力形成提升营商环境的强大合力。

　　（三）处理“政策”和“落地”关系。部门要形成强大合力，让优化营商环境政策切实落实，好政策的出台仅仅是优化环境的第一步，利好政策无法及时传达到市场上，或者落实不到位，就会带给企业“没有变化”的印象，我们要给自己上根弦，结合正在开展的教育实践活动，深入企业、群众收集为民便民、服务企业的意见和建议，拟订总体规划以及路线图和时间表，同时加大宣传，让政策得到真正的贯彻和落实。

　　（四）处理“服务”和“转型”的关系。

　　打造一流的营商环境，提升服务是关键，要切实改变思想认识不到位、服务效率低下等问题，杜绝重复执法、交叉执行、多头执法等现象，为企业营造宽松的市场环境，提供优质的服务，为增强地区经济竞争力营造良好环境。要切实落实全程无偿代办服务，打造重大审批项目“零障碍快车道”；对高科技、创新型、重点企业，提供多元化服务；要更加关注中小企业，很多中小企业栖身产业链底端，虽有向高端迈进的强烈愿望，但或是由于掌握资源有限，或是由于技术储备不足，转型之路走得并不平坦，要营造优良的政策环境，使这些企业在转型升级道路上迈出坚实步伐。

　　改进清远市政务环境的思考和建议

　　政府要围绕“怎么样能有利于市场主体的发育发展，让市场主体觉得清远好办事，容易办成事，愿意到清远来”这个核心，认真梳理、清理权力、责任、服务清单，构建透明、公平、法治政府，以优质的政务环境在新一轮发展上增强核心竞争力。

　　（一）简政放权，树立改革理念。

　　简政放权。控制新设行政审批事项，建立行政目录管理制度，并动态调整更新目录。探索废止非行政许可审批，充分竞争，增强发展内生动力。取消部门内部无实质内容的审批和签批环节，进一步压减审批时限，限时办结。只要法律法规允许的全部通过委托、授权、代办方式，最大限度向开发区、县（市区）、镇（街）下放。进一步减少前置审批，降低准入门槛，放宽市场主体准入条件，推进“先照后证”。

　　优化审批流程。推进审批“两集中，三到位”，“串联”改“并联”。建立重点建设项目“绿色通道”，实施“事前协商、同时收件、同时审批、限时办结”的审批模式。健全政务服务1234信息网络，实现网上审批服务平台联动运行和电子监控。加强行政审批标准化建设，行政审批设立依据、审批条件、申请材料、审批流程、办理时限、裁量准则等进行规范，实现“阳光审批”。规范涉企收费，低限收取行政事业性收费。行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等非税收入，在市政务服务中心设立收费窗口，实行集中收取。

　　完善后续监督。一是要转变监管理念。改变许可审批替代监管的惯性思维。要建立监管目录，监管事项为监督指引。二是加快转变监管方式。坚持专业化监管与参与式监督相结合，借助社区、社会组织、行业协会、专业机构、专家的力量，形成联动式监管。三是加快市场监管和社会诚信体系建设。建立信用“黑名单”制度、年度报告制度和市场主体经营异常名录制度等。推动企事业单位、中介机构等各类组织建立信息披露平台，接受社会监督。四是细化后续监管措施。加强监管信息沟通和互动，要加强前置改后置审批事项监管工作的协同监管，避免监管“真空”。将后续监管工作纳入到“两建”平台，加快平台建设进程。五是强化监管责任。落实问责制和考核机制，采取定期通报、重点督导、量化考核等手段，督促各部门落实监管职责，对监管不力的部门进行问责。

　　加快投资体制改革。除涉及公共安全和财政资金投入的项目外，一般性经营项目，政府不再审批。需政府审批的企业投资建设项目，按照“立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收”五个阶段，由牵头部门统一受理，并联审批，承诺限期办结。落实技术性审查与行政性审批相分离。深化投资项目改革，实行项目投资建设“直接落地”，通过建立企业事前承诺、自主设计施工以及部门事后验收、责任追究等制度，从“先批后建”向“先建后验”转变。

　　（二）深化机构改革，提高政府服务职能。

　　理顺政府职能。深化改革，加快落实市、县两级工商、质监管理体制改革，厘清发改局、经信局、商务局在经济领域的职责定位，并形成合力，公布权力清单编制，解决部门职能交叉、重叠及分散问题，要加强政府经济领域的服务和监管职责，构建政府服务清单。

　　完善政企沟通渠道。完善政企沟通联席会议机制，建立问责制，对落实突出问题不力进行问责。加强部门信息共享和协作对接机制，加强大数据管理。加强市工商联对企业的桥梁沟通和平台作用，通过各种渠道集中收集、整理企业意见、建议，并反馈相关职能部门，做好企业服务。定期组织专家学者深入企业开展专题调研，形成报告，报市领导作为决策参考。

　　提高服务效率。通过制度创新、流程优化提高服务效率，推动窗口部门统一提供审批事项申请格式文本、章程及合同范本。对窗口工作人员要加强服务意识教育宣传和业务的培训，完善硬性的考核、约束、问责及激励机制，明确审批事项法定办理时限。设立咨询和帮办服务窗口，协调督促项目代办工作。对大厅窗口要充分授权，做到“一门对外、一表受理、一窗办理、一网运作、一口收费、一次发证”，审批服务事项集中纳入市、开发区、县（市、区）、镇（街）政务服务中心办理。落实一次书面告知、预登记、基本建设项目优化流程、重大投资项目全程代办、手机短信评价等制度。

　　重点项目领导负责制。对重点投资项目，明确领导包保责任人、包保目标和包保责任，实施月调度、季通报、年考核。重大项目建立企业专职服务小组，跟踪服务，真正帮助企业协调解决困难。前置条件不符合的项目，审批职能部门窗口要提前介入提供咨询服务，积极指导业主备齐要件。建议组成几十人的服务企业专职小组，该小组由主要领导直接领导，以“一对一”、“一对十”、“一对二十”服务企业，每个人分别负责哪些企业，企业困难由专职小组解决，如企业报建、环评、规划、申报科技项目等，实行全程无偿代办。

　　（三）完善政务公开机制，打造透明政府。

　　编制权力清单和责任清单。逐步建立起决策科学、行为规范、程序严密、运行公开、结果公正、监督有力的行政权力运行透明机制。市和各县（区）向社会发布本部门行政职权目录和责任清单，明确和细化公开行使职权的主体、职权名称、内容、依据、办理程序、条件、时限和监督措施等，严格按照《目录》去行使职权，不越雷池，不搞变通，不搞明减暗增，做到精准到位。规范各部门行政处罚自由裁量权，自由裁量权要细化、量化。

　　加强行政效能监察。开展依法行政考评，对线上线下的行政审批推诿拖沓行为、行政执法不规范行为等，启动和落实问责制。建立和畅通公民、社会、企业投诉渠道，升级完善行政效能投诉电子监察系统，健全维权工作网络和机制，自觉接受公民、社会、企业对政府行政的公开监督。建立行政执行过程和结果公开制度，及时公开行政机关实施行政审批、行政处罚、行政征收等履职情况。

　　规范公共资源交易平台。依托政府门户网站，统一公共政策信息发布平台，定期宣讲解读，提高政策的知晓度和执行力。加大公共资源、财政预决算、国有资本经营和群众关注热点问题等信息的公开力度。加强公共资源交易管理，建立和完善集中、统一、规范的市级公共资源交易平台，建设工程招投标、土地使用权出让、探矿采矿权交易、政府采购、产权交易等要全部纳入公共资源交易平台。

　　规范政府决策机制。整合市政府经济、法律、社会专家库资源，组建重大行政决策咨询论证专家数据库，重大决策除专家咨询论证外，还要畅通机制，广泛听取营商主体和行业协会意见。出台强制听证事项目录，确保全市重要改革方案、重大政策措施、重点投资项目执行决策前公示、听证以及决策后评价制度。完善清远市网络问政综合信息平台、党政领导信箱、“清远在线”等民情民意收集渠道。

　　（四）规范中介，完善政府职能。

　　清理。行业协会商会与行政机关彻底脱钩，重点清理利用行政手段指定或变相指定将行政职能转交中介组织办理，行业人员在中介组织兼职或领取报酬行为。中介要按照组织人员、业务开展、资产财务和办公场所与主管部门“四分开”要求，与行业主管部门彻底脱钩。具有中介服务职能的自收自支和差额拨款的事业单位，鼓励、引导、支持与原单位脱钩，转变职能，走向市场。

　　放宽。放开中介机构准入市场，坚持“非禁即入”原则，在政务中心设立中介集中服务区，引进国内外知名中介机构进入市场，鼓励和支持具备资质的各类资本进入中介服务行业。打破垄断、引入竞争，涉及企业“可研、环评、安评、能评、雷评、震评、水评、图审”等中介组织，同一经营类别的中介机构要达到3家以上，达不到规定数量的，由行业主管部门负责引进或对现有的中介机构进行拆分，允许企业自主选择符合条件的外地中介组织开展服务。除法律规定的外，任何部门不得擅自设置或以备案等方式变相设置中介机构。

　　监管。出台中介机构信用评价办法，建立中介机构信息数据库、行业诚信档案和“黑名单”制度，对中介机构失信行为予以处罚并通报、曝光。中介机构服务项目要明码标价经营。加强考核监督，设立举报电话，及时受理举报投诉，对清理脱钩不彻底、引进外地中介不力、暗中指定中介组织强制和垄断服务，纪检监察机关要严肃追究部门的责任。

　　（五）降低经营成本，提升企业活力。

　　公开收费清单。对照国家和省行政事业性收费目录，清理压减收费项目，按下限标准收取。开展行政事业性收费专项清理，规范收费和经营服务性收费行为。实行《收费许可证》制度，执收情况全部纳入网上平台监管，全部通过政府门户网站进行公开。涉企行政事业性收费实行收费公示制度、服务价格实行明码标价制度，执收单位要按照物价部门规定的格式公开收费范围、标准和依据，自觉接受社会监督。

　　落实企业扶持优惠政策。政府要对各级已制定出台的促进产业发展的各项优惠扶持政策进行梳理，职能部门在政务服务中心设立专门政策咨询受理窗口，明确牵头部门、联办单位、办理流程和具体承办人，抓好支持产业发展各项优惠政策的贯彻落实。财税部门依法征税，依率计征，应收尽收，坚决不收过头税，坚决制止越权减免税。

　　营造银企互信双赢环境。一是政府搭建信贷诚信平台。对有融资需求、信用度高、有发展潜力的企业，积极向银行、融资业务单位及可融资的企业推荐，牵线搭桥，同时为金融部门提供贷款的小微企业的基础和信用信息；二是搭建融资服务平台。鼓励资质好的企业融资可通过信用担保基金“助保贷”融资产品服务，企业在有条件的情况下可通过“新三板”、股权交易中心挂牌等方式直接融资，引进股权投资基金或风险投资基金解决融资问题，增加定向性、优惠性的融资项目，如三农资金、服务性扶持资金等。

　　提升营商环境的宣传。现在的营商环境报告大都是以国家和省级为研究对象发布的，在地级市这个层面还是空白，清远市近年来在推进营商环境上不遗余力，举措可圈可点，面向社会公开发布营商环境的年度报告，有利于形成宣传亮点，凸显政府诚意营商的决心和信心，利用广播、电视、报刊、清远市政府网站、门户网站等新闻媒体宣传营商环境，让部门、企业、群众关注改革、参与改革、支持改革、监督改革。多利用本地商会、协会等民间组织，多样化招商，走出去选择性、针对性、定点瞄准招商。

　　课题组成员

　　清远市委党校：谭建军、唐葵

　　清远市工商联：刘宪宽、江建华

　　文/清远市委党校、清远市工商联课题组