商洛市实施“双包双促”精准扶贫

　　2014年以来，陕西省商洛市按照中央和省委省政府的安排部署，立足市情实际，创新体制机制，精确精准发力，在全市深入开展以部门包村、干部包户，促村域经济发展、贫困户脱贫，促干部作风转变、能力提升为主要内容的“双包双促”扶贫攻坚行动，探索出了可资借鉴的集中连片特困地区立体式全覆盖精准扶贫攻坚的新路径。

　　把握“五个关键”工作思路体现精准

　　商洛是革命老区，也是全国少有、全省唯一的集中连片特困地区，目前全市仍有贫困人口64.13万人，占农村人口的32.7%、全省贫困人口的11%，高出全国贫困人口占比24.2个百分点。针对特殊的域情实际，市委市政府集全民之智、举全市之力，把实施“双包双促”作为精准扶贫的重要举措，狠抓精准识别、精准谋划、精准施策、精准管理、精准考核“五个关键”，确保各项帮扶政策措施到村到户，切实做到真扶贫、扶真贫。

　　商洛市从全市1717个村、18万农户中逐一筛选甄别，将符合条件的1031个贫困村、14万户贫困户作为“双包双促”扶贫攻坚对象，达到了情况明、底子清。

　　该市确立了“两大目标”，即从2014年到2016年，利用三年时间，通过“双包双促”扶贫攻坚行动持续开展，贫困人口从2013年的64.13万人减少到30万人以下，贫困发生率降至15%以下，贫困人口人均纯收入在2013年的基础上翻一番；从2017年到2020年，利用四年时间，通过“双包双促”扶贫攻坚深入开展，到2020年，努力把贫困村建设成为生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村，贫困人口实现稳定脱贫。

　　目标定了就要找准脱贫路子。该市坚持以脱贫任务为导向，按照“一村一策、一户一法、一人一方”的思路，制定帮扶计划，确定帮扶项目，落实帮扶责任，明确脱贫路径。以创新农业经营主体为抓手，优化投融资模式，引导带动贫困户发展特色产业，依靠家庭经营增加收入。以陕南避灾移民搬迁为突破口，加快新型城镇化建设步伐，确保贫困群众搬得出、稳得住、能致富、可持续。以落实民生兜底政策为保障，核查弄清无依靠力量、无经济收入、无住房保障的农村“三无”户，强化“两项制度”衔接，落实救助政策，保障基本生活，真正做到因户因人施策、不留死角、共同致富。

　　针对项目资金指向性不准、针对性不强、精准度不高问题，商洛建立了项目、资金精准管理机制，着力解决资金分配简政放权、公开透明，资金投放到村到户、合理高效，资金管理科学规范、安全可靠。严格落实帮扶责任，据实填写“两册一卡”，公开公示、接受监督，保证每个贫困村都有一支驻村帮扶工作队，每个贫困户都有一个脱贫致富责任人，不脱贫不脱钩。借助扶贫信息网络系统，健全完善扶贫对象动态进退管理机制，跟踪监控扶贫对象，校正扶贫措施，确保扶贫效果。

　　突出“五项重点”包扶措施做到精准

　　商洛市在实施“双包双促”精准扶贫攻坚中，总结经验、汲取教训，高度重视把工作思路从“大水漫灌”转变为“精准滴灌”，变“输血”为“造血”，变粗放为精细，因村因户制宜、瞄准病灶，突出重点、对症施策，实打实从突出重点上解决贫困人口的脱贫致富问题。

　　突出政策扶贫。该市重点抓好三方面政策保障，即加强社会保障，把不具备发展能力的贫困户一个不落地纳入低保范围，并通过开展各种扶贫济困活动，不断地提高特困群体的生活水平。推进医疗保障，帮助贫困家庭全部参加农村合疗，切实解决贫困群众看病难、看病贵等突出问题。抓好救助保障，调动社会力量，鼓励党政机关、社会团体、公益组织、企事业单位开展扶贫济困，构筑专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的“大扶贫”工作格局，让贫困群众享受更多国家政策。

　　突出产业扶贫。该市牢固树立“产业第一”的扶贫理念，按照把贫困户装进产业、把产业包装成项目的思路，坚持以现代农业园区为引领，大力发展核桃、板栗、土鸡、香菇、木耳等市域农业“八大件”，努力使每个贫困村都有一个特色产业，每户贫困户都有一个增收项目。整合力量、做大龙头，采取“公司+基地+贫困户”、“合作社+协会+农户”等发展模式，帮助贫困户从规模化经营、集约化生产中增加收入。完善政策、优化机制，扶持发展农业流通主体，拓展小生产与大市场对接的通道，在货畅其流中帮助带动贫困户增收致富。

　　突出技能扶贫。该市遵循能力至上、授人以鱼不如授之以渔的原则，采取“送教上门”、“送学下乡”、“门口办班”等灵活多样、利民便民的形式，组织贫困家庭劳动力参加实用技术培训，每人至少掌握一至两门实用技术，在深化家庭经营中提高自我发展、自我脱贫的能力。对贫困家庭学生给予补助，帮助完成学业，成为有用之才，铲除贫困代代相传的根源。强化技能培训，跳出农业抓扶贫，鼓励贫困群众外出务工，引导有条件农民工返乡创业，以就业促创业、以创业带就业，加快劳动力转移就业，实现“培训一人、脱贫一户，创业一人、致富一片”的目标。

　　突出信心扶贫。全市各级包扶部门、包扶干部在竭尽所能发挥外力作用的同时，更加注重扶贫扶志、激活内力，帮助贫困村分析致贫原因，找准发展制约因素，拿出解决问题办法，提供科学有效脱贫路径，增强脱贫致富的信心和决心。注重从群众身边发现培养脱贫致富典型，使群众学有榜样、干有目标，引导贫困群众树立致富光荣思想，形成人人思富、个个致富，学帮赶超、共同致富的竞相发展格局。

　　突出信息扶贫。该市充分发挥包扶部门、包扶干部联系面广、信息灵通的优势，注重提供市场、投资、用工“三大”信息，帮助贫困村、贫困户立足实际、趋利避害、选好项目；帮助联系客商，促进农产品销售；扩大招商引资，发展二三产业；做细做实项目，拓宽融资渠道；帮助有条件的贫困群众外出务工，增加工资性收入，加快脱贫致富步伐。

　　建立“六大机制”制度规范保障精准

　　实施“双包双促”精准扶贫攻坚是一项艰巨复杂的系统工程。商洛市为夯实工作责任，市县镇三级1022个党政机关、企事业单位包扶979个贫困村；每名市级、处级、科级、一般干部分别包扶5户、3户、2户、1户贫困户，3.34万名干部职工共结对包扶7.39万户贫困户，建立“六大机制”、科学规范运行，从制度层面确保精准扶贫攻坚各项目标任务全面完成。

　　建立领导带头机制。喊破嗓子，不如做出样子。全市各级都成立了由“两个一把手”牵头主抓的“双包双促”精准扶贫领导小组，市县派出由厅级领导挂帅的7个扶贫攻坚工作团，部门组建由主要负责同志领衔落实的979个驻村工作队。市委书记包抓商南县金丝峡镇太子坪村及6户贫困户，市长包抓山阳县法官庙镇法官庙村及5户贫困户，其余29名市级领导也各自包抓到村到户，从而形成了以上率下、真抓实干、精准扶贫的强大合力。

　　建立资源整合机制。该市7县区全面落实资源整合主体责任，搭建平台、多方联动、集聚资金，专项用于扶贫攻坚。以县区为单位整合涉农资金，集中财力投入扶贫开发；设立“双包双促”精准扶贫担保储备基金，撬动吸引金融资本支持扶贫开发；出台优惠政策，吸纳民间和社会资本参与扶贫开发；鼓励包扶部门用结余经费办实事，助力扶贫开发；干部职工捐款捐物，真情助力扶贫开发。目前全市共整合各类资金2.01亿元，有效缓解了贫困村、贫困户发展资金短缺的瓶颈制约。

　　建立典型带动机制。商洛市依据群众有意愿、干部有决心、发展有潜力的原则，按照每个市县领导、每个牵头部门、每个镇打造一个示范点的要求，山沟川塬不同类型并重，全市共选择确定102个精准扶贫示范点，适度集中人财物力，实施重点帮扶，先期启动、摸索经验，总结推广、带动全盘，从示范引领上加快了“双包双促”精准扶贫攻坚进程。

　　建立“双向承诺”机制。为筑牢夯实帮扶主体与脱贫主体各自责任，该市在包扶单位与贫困村、包扶干部与贫困户中，普遍推行了“双包双促”“双向承诺”制度，组织包扶单位、包扶干部与包扶贫困村、贫困户签订双向承诺书7万多份，既落实包扶部门、包扶干部工作责任，又明确贫困村、贫困户配合开展帮扶工作责任，部门干部全力帮扶，贫困村贫困户竭力发展，从而根治了以往扶贫工作中包而不抓、抓而不实，“剃头担子一头热”的弊端。

　　建立党建引领机制。该市以贫困村组织建设为重点，深入开展科学发展、升级晋档活动，分层次、大规模开展干部培训轮训，提高为群众服务水平，不断增强村干部“带头致富、带领致富”的能力。通过组织有序改选、派遣大学生村官、选派村“第一书记”等途径，优化年龄知识结构，选优配强班子，着力增强贫困村基层党组织的战斗力、凝聚力和创造力，建立了一支“永不走”的脱贫致富工作队。

　　建立动态督查机制。市上以县区为单位统一成立涵盖市县镇三级包扶部门的“双包双促”工作团，每县区确定一名市级领导作为工作团长和牵头总包抓人。统一印发“双包双促”扶贫攻坚行动部门《包村工作手册》、《干部包户工作手册》和《干部包扶贫困户明白卡》，与各级党委督查室、政府督查室“三线一体”，明察暗访、严究细督，夯实责任、重奖重罚，激励广大干部积极投身精准扶贫攻坚、奋力创造佳绩。

　　探索“七大路径”扶贫方式凸显精准

　　商洛市实施“双包双促”精准扶贫攻坚短短不到一年时间，已累计投入帮扶资金3.02亿元，启动实施帮扶项目5612个，为贫困户办实事52825件，在实践中探索出7种颇具特色的精准扶贫新模式。

　　打造“基金航母”注入金融活水。资金短缺是集中连片特困地区脱贫致富的最大障碍。镇安县以财政资金为杠杆，自筹资金2500万元建立精准扶贫贷款担保基金，农商行在现行利率基础上优惠30%，政府给予贷款户50%的利息补助，按照1：5的放大效应，每年向贫困户发放贷款1.25亿元，全县145个贫困村2800户贫困户共落实贷款1.1亿元。这一做法推广后，目前全市共筹集担保储备基金1.65亿元，可投放信贷贴息资金8.75亿元，探索出了行之有效、务实管用的金融扶贫新路径。

　　土地集中发展现代农业。商洛地处秦岭土石山区，“八山一水一分田”，土地规模小、耕作方式粗、农民增收难。市上针对南水北调中线重要水源涵养区的现实，坚持生态第一，按照“突出特色、一村一品、集中建园”的发展思路，借力确权登记，加快土地流转，创新经营主体，做大做强现代农业示范园区，着力提高规模化生产、集约化经营水平。柞水县按照土地出租、土地入股、入园务工等形式，建设农业产业示范园10个，带动周边4000多户贫困户脱贫致富，人均收入高出全县农民人均纯收入20%以上。

　　“五位一体”避灾搬迁移民。生存环境恶劣是导致贫困的先天原因。丹凤县按照省上安排部署，创新探索移民搬迁、产业园区发展、小城镇建设、转移就业、消费市场培育“五位一体”精准扶贫新途径，计划用7年时间将1.68万户、6.6万人从居住条件差、生态环境脆弱、地质灾害高发等边远山区有序搬迁到小城镇和川道中心区域。2014年搬迁安置2200户、7293人，使贫困户挪了穷窝、斩了穷根。借鉴这一经验，全市已累计搬迁贫困户1.03万户、3.61万人，走出了一条移民、安居、就业、脱贫联动发展、良性循环的避灾移民搬迁新路子。

　　整村推进打造美丽乡村。美丽乡村是带动贫困群众脱贫致富的有效载体。山阳县以整村推进为抓手，以“双包双促”为平台，以50个示范点为引领，大力推进美丽乡村建设，累计整合投入各类资金2500万元、水泥5万吨，扶持贫困村特色产业发展、人居环境改善、基础设施延伸、公益事业拓展和基层组织提升，规划用3年时间将试点经验推广到全县150个村，用美丽乡村建设带动贫困群众稳定脱贫、增收致富。

　　繁荣生态旅游多业联动发展。发展生态旅游是潜力巨大的朝阳产业。商南县依托4A景区金丝峡，明确“一心两廊三街四区五农庄”的发展思路，倾力打造“农家乐、梅花鹿、刺绣、冷水鱼、茶叶”五大特色产业，组建产业协会20多个，发展农家乐328家，带动旅游从业人员超过1万人。市上以“双包双促”精准扶贫为契机，叫响“秦岭最美是商洛”的金字招牌，打造旅游景点、兴办二三产业、开发旅游产品、提升服务水平，目前全市通过发展生态旅游，带动7500户2.7万人摆脱贫困、迈向富裕，探索出了“旅游带动、三产抱团、群众增收”的扶贫新路。

　　园区承载促进创业就业。就业是农民增收之本、致富之源。洛南县景村镇鹿池川现代农业园规划面积1.3万亩，总投资超过1.4亿元，核心孵化区具有现代农业示范、特优品种展示、物流加工服务等五大功能，2014年产值高达6000万元，辐射带动周边8个村、1100个专业户发展相关产业，年户均增收5000元以上。目前全市在六县一区建设了58个现代农业园区，带动创业就业1.6万人，实现了现代农业园区与贫困户脱贫致富的互动多赢。

　　协会引领拓宽营销渠道。商州区发挥地处城区优势，大力发展蔬菜产业，组织客商与生产基地、合作经济组织、专业协会、运销大户洽谈对接，订单生产、定向销售，建立长期产销合作关系，全区共落实设施蔬菜面积2362亩、建成1160亩，产品步入高端市场，面向省内外销售。目前全市已建立各类专业营销协会1000多家，463家合作社、专业协会建立了网络销售平台，核桃、板栗、生猪、山羊、土鸡、香菇、木耳等八大农业特色产品销路畅通、供不应求，有效破解了农产品销售难题，抓住了贫困群众脱贫致富的“牛鼻子”。

　　（作者系陕西省委政策研究室、省扶贫办联合调研组成员）

　　□路高信 王建鹏

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