陕西：科学识别管理扶贫对象

　　2014年以来，国家将精准扶贫到户和片区规划实施作为扶贫开发重点，提出了建立精准扶贫工作机制的新举措，并制定了统一的农村扶贫对象识别办法，开展新一轮精准识别。为积极适应新的扶贫形势任务需要，围绕创新机制、精准扶贫的新要求，陕西省扶贫办监测中心，以“科学识别管理扶贫对象，为实施精准扶贫提供基础保障”为专题进行调研，并提出如下对策和建议。

　　2010年以来，陕西省先后开展了两轮贫困人口识别工作，完成了建档立卡，基本摸清了全省农村贫困状况，在全国率先对贫困人口实施动态管理，迈开了陕西精准扶贫工作的第一步，全省农村扶贫统计监测工作取得明显成效：一是工作体系基本建立。省扶贫办于2010年成立扶贫监测中心，榆林、安康、渭南等市及部分县和乡镇成立了扶贫统计监测专门机构。二是指标体系初步形成。工作重心由以统计为主向统计和监测并重转变，面向贫困地区和扶贫对象的抽样调查及绩效考核等指标体系逐步建立。三是管理制度日趋完善。数据管理、信息服务、监督考核等工作制度不断健全，统计监测信息化管理水平不断提升。四是动态管理稳步推进。数据更新实现常态化、制度化、规范化，更新的数据在服务决策及扶贫项目中得到有效应用。五是队伍建设不断加强。各级统计监测队伍结构不断优化，人员配置日趋合理，能力素质持续提高。

　　与此同时，通过调研我们也发现，与新形势对统计监测工作的新要求相比较，陕西省扶贫统计监测工作还存在以下问题和不足：一是工作认识有待提高。一些市县扶贫统计监测工作的组织领导和统筹协调还不到位，工作环境、工作条件有待进一步改善。二是队伍建设有待加强。市县都明确有统计监测人员，但力量还不足；大多乡镇虽配备扶贫专干，但大都身兼多职；村级信息员制度还不完善，驻村工作队已到位，正在熟悉情况；三是数据管理有待加强。一些乡镇、村组及农户间信息传递渠道还不够顺畅，村级缺乏电脑等设备，部分贫困村还没有通宽带。

　　队伍建设与任务要求相适应，夯实基础工作

　　管理主体到县。贯彻国家“县抓落实”要求，明确省市和县级事权。一是责任到县。确立县级在扶贫建档立卡、项目资金管理、脱贫任务落实等方面的主体责任和目标任务。二是考核到县。建立以脱贫任务完成情况为导向的贫困县考核机制，市级扶贫考核和省级部门扶贫考核的综合考核体系，发挥考核指挥棒和风向标作用。三是监管到县。省市要加强对基层建档立卡工作日常监管和相关保障，并将其列入扶贫开发考核内容，推动建档立卡制度化、规范化建设。

　　机构设置到乡。要积极引导市县参照省扶贫办机构设置标准，设置相应的机构；要鼓励支持扶贫任务重的乡镇成立扶贫工作站，有扶贫开发任务的行政村建立信息采集点。同时，建立完善全省建档立卡分级负责制，确立市级监管审核责任，夯实县级管理主体责任，强化乡镇实施落实责任，明确村级具体工作责任，理顺体制，强化职能，形成从省市县到乡镇村一级的统计监测畅通渠道。

　　队伍建设到村。各级要配备与建档立卡任务相适应的工作力量，市县至少明确2名、乡镇至少明确1名以上专职人员，并实行岗位人员备案制，保持队伍的相对稳定；要按照“村级推荐指定、乡镇领导工作、县级统一管理”办法，在行政村建立稳定的信息员队伍；要发挥村“两委会”及驻村工作队作用，鼓励和支持社会志愿者参与建档立卡工作。要有计划地定期开展业务培训，省级培训到市和县，市级培训到县和乡，县级培训到乡和村的原则，不断提升人员业务能力素质。

　　责任落实到人。各级扶贫部门要把建档立卡列为“一把手工程”，建立完善领导及部门分片包抓、包村联户和巡回督导制度，加强对乡镇及村级工作的组织协调和指导，夯实其工作责任，确保工作任务明确到人，数据质量落实到人，目标考核量化到人。要建立和完善干部驻村联户扶贫工作机制，做到每个贫困村都有驻村帮扶工作队，每个贫困户都有帮扶责任人，夯实每一村、每一户的帮扶责任。

　　指标设置与实际需求相匹配，完善管理体系

　　围绕机制创新转变工作方式。落实机制创新、推进精准扶贫的关键，在于调整工作思路和方式。一是转变工作方式，把以往决策、立项、实施、验收的项目投资管理方式，调整为对象目标管理方式，即对象瞄准、规划到户、项目到户、资金到户、帮扶到户、效益到户、验收到户等环节。二是转变扶持方式，建立脱贫导向机制，将着眼点从全部贫困户调整到脱贫贫困户，确保脱贫规划任务按计划按步骤顺利推进。三是转变管理方式，将扶贫对象动态管理作为统计监测工作的中心环节，实现从以往注重数据结果管理向过程管理转变，以达到对扶贫开发全程精细管理的目标要求。

　　围绕动态管理完善指标体系。要以国家扶贫开发建档立卡指标为导向，全面系统地修订完善我省扶贫开发指标体系。一是围绕实现“两不愁、四保障”的总目标，建立完善贫困地区、贫困县、贫困村、贫困户正常脱贫的动态管理机制。二是围绕创新机制、精准扶贫的总要求，改进贫困县考核机制，逐步下调或直接取消GDP考核分值权重，增加贫困人口减贫数量、收入增长及城乡居民收入比等反映扶贫开发成效的考核指标。三是围绕科学发展、精细管理的新标准，加强对扶贫对象及扶贫开发工作全程管控，完善民生改善、生态建设、社会和谐等综合指标。四是围绕共建共享、互联互通的新要求，建立城乡可比、区域共享的统计监测体系，准确把握经济社会发展和扶贫开发成效。

　　围绕精准扶贫规范脱贫管理。要按照保基本、兜底线、促公平、可持续的要求，确定贫困村、贫困户稳定脱贫标准。贫困户的脱贫认定，要把至少受到1次以上帮扶、年人均纯收入超过扶贫标准作为先决条件，同时还要考虑其他因素：一是将进入扶助体系、救助体系、保障体系作为核心指标；二是将住房条件、安全饮水、教育培训等作为重要因素；三是将家庭有稳定脱贫渠道作为必备条件。贫困村的脱贫认定，要将工作队进驻帮扶、全村贫困发生率及农民人均纯收入标准作为前提条件，把整体推进作为根本要求，将现代农业发展、新农村建设、城镇化推进等有机结合起来，重点考虑基础设施、村容村貌、医疗卫生、文化设施、主导产业等基本要素，同时，还要综合考量贫困村脱贫长效机制建设情况，把脱贫提质增效和民生改善紧密结合起来，确保脱贫实实在在没有水分。

　　识别结果与精准帮扶相衔接，实现全程监管

　　以群众满意为导向，实现目标精准。要发挥群众主体作用，积极引导群众参与扶贫对象认定、规划编制、项目选择和实施、资金使用管理等工作全程。在对象识别阶段要充分发动群众，动员群众全面参与，组织群众深入评议，接受群众广泛监督。在制定措施阶段要广泛联系群众，把群众需求作为第一信号，向社会广泛征集扶贫项目，因地制宜完善措施。在项目实施阶段要积极回应群众，认真解决群众反映强烈的突出问题，及时反馈群众不懂、不会的事项，使扶贫项目发挥好作用。在脱贫认定阶段要切实依靠群众，将扶持成效交由群众评估，将脱贫名单进行公示公告，确保经得起群众评判和时间检验。

　　以稳定脱贫为导向，实现措施精准。扶贫对象稳定脱贫是扶贫工作的出发点和落脚点。一是要建立分级负责的脱贫导向机制，按照各级分解落实的减贫目标任务，将脱贫计划与项目申报挂钩，将资金下达与脱贫任务捆绑，进一步优化资源配置，提高扶贫资金使用效益。二是将群众需求与扶持项目无缝对接，建立县级扶贫开发项目库，瞄准规划中当年需要脱贫的人口进行有针对性地帮扶，提高项目资金到户的精准度、有效性。三是引入社会力量参与项目监管，实行项目竞争立项制度、实施终身责任制和检查验收责任追究制。四是完善项目成效评估，对项目带动贫困户增收情况逐级评估核实，年底由乡镇从帮扶对象中提出脱贫名单，按照识别程序确认。同时，对脱贫对象进行跟踪管理，监测其自我发展能力和扶贫措施成效，做到脱贫不脱线。

　　以全程监管为导向，实现数据精准。数据质量管理是集管理和技术于一体的综合性工作。一是要加强数据规范化管理。根据国家层面政策精神，进一步完善工作制度，明确责任分工，规范各级对扶贫工作情况的跟踪、采集、预测、监督、考核和发布等活动。二是要强化数据常态化管理。与国家建档立卡进度相衔接，畅通乡镇和行政村信息报送渠道，建立村级周报、乡镇半月报、县级月报、市级季报、省级年报的数据报送制度；进一步完善数据填报及校验规则，实现数据清洗、更新完善、审核评估与分析应用工作常态化、制度化、规范化。三是要夯实数据流程化管理。以资金流向和项目监管为主线，加强扶贫工作事前、事中和事后跟踪管理，同步建立纸质台账及电子档案，并将群众评议及公示公告贯穿数据采集及更新工作各个环节。同时，规范信息资料的审核、交接和归档管理，完善逐级审核、全省会审制度，真正形成一套全面完整、翔实准确反映全省农村扶贫开发基本情况的数据库。

　　信息化建设与目标管理相支撑，推进创新发展

　　以信息化建设为助推器。随着国家和我省扶贫开发信息化建设规划的全面实施，标志着扶贫开发“大数据时代”的到来。各级要紧跟我省扶贫开发工作信息化发展要求，加快信息化工作基础性建设。一是信息化应用管理与队伍建设同步。在市县、乡镇及行政村建立一支稳定的懂技术、会管理的信息化工作队伍。二是任务部署与保障手段同步。将软件建设、硬件配置及工作经费保障到任务终端，为基层开展工作创造必要条件。三是数据管理与责任考核同步。将数据质量、工作进度与经费下拨和绩效考核挂钩，夯实各级各类人员责任。通过不断提升扶贫开发信息化管理水平，扎实推动扶贫工作科学化、规范化、精细化建设。

　　以精细化管理为着力点。一是要坚持创新发展。要以基本的贫困分析和统计学方法为基础，不断应用新的技术手段分析研究数据，不断推出新成果，同时，及时总结经验，推动建档立卡工作创新发展。二是要坚持依法推进。要贯彻落实国家相关统计法律、法规和《陕西省农村扶贫开发工作条例》等有关规定，推动扶贫对象管理、调查组织工作的规范化、制度化、法制化建设。三是要坚持协调发展。与国家片区相邻省份建立工作联系和资料交换制度，以分析内部差距和片区差异等问题；在省内层面，建立完善部门协作机制，定期交换数据，实现优势互补、信息共享，整体推进、协调发展。

　　以全面化应用为总目标。一是完善决策支持体系。发挥数据库基础性作用，完善分类监测和动态管理；建立重大项目跟踪督查、定期通报及反馈机制，有效整合各种信息资源，满足扶贫决策需要。二是着力突破难点问题。积极适应精准扶贫新形势、新要求，做好到村到户扶贫措施和项目创新，加强引导、交流和推广，拓展扶贫开发新路子。三是推进数据全面应用。用“大数据”推动“大扶贫”，实现决策依据来源于系统，扶持名单出自于系统，到户措施反映于系统，检查验收应用于系统，扶贫成效体现于系统，不断提升服务质量和管理水平。

　　（作者单位：陕西省扶贫办扶贫监测中心）

　　□来国超 陈庆客