“权力清单” 迎难而上

　　2015《法治蓝皮书》聚焦行政审批制度改革

　　按照简政放权与转变政府职能的要求，各地结合行政审批制度改革，对各类行政权力事项进行全面清理，在审批权力的取消、转移与下放方面取得了一定成效，但改革仍存在着改进的空间。

　　2015年甫一开始，全国各地深化行政审批制度改革的实践与创新就在紧锣密鼓地进行着。行政审批制度改革是本届政府的核心工作之一，在过去的一年里，这项改革取得了怎样的成效？未来，还将做出哪些探索？在由中国社会科学院法学研究所主编、社会科学文献出版社出版的《法治蓝皮书（2015）》中，特别对2014年“行政审批制度改革与权力清单制度建设”进行了聚焦。

　　2014年：继续把简政放权作为“当头炮”

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”并且提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”

　　十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出，“各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。”

　　《法治蓝皮书（2015）》指出，按照中共中央的战略部署，2014年度，中央政府针对下一步的行政审批制度改革发布了大量重要的规范性文件，尤其是对于权力清单制度建设而言，依照中央政府的授意支持，各级地方政府展开了多个层面的政策试验。

　　本届政府的行政审批制度改革运动在2014年继续如火如荼地进行，早在2014年1月8日，国务院常务会议就指出，2014年按照全面深化改革的要求，要继续把简政放权作为“当头炮”，并决定推出深化行政审批制度改革的三项措施。

　　这三项措施分别为：公开国务院各部门全部行政审批事项清单，推进审批事项进一步取消和下放，促进规范管理，接受社会监督，切实防止边减边增、明减暗增；清理并逐步取消各部门的非行政许可审批事项，均由市场面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项，原则上予以取消，确需保留的，要通过法定程序调整为行政许可，其余一律废止；在2013年分三批取消和下放行政审批事项的基础上，重点围绕跨地区增值电信业务经营许可证备案核准、利用网络实施远程高等学历教育的网校审批、保险从业人员资格核准和会计从业资格认定等70项审批事项，使简政放权成为持续的改革行动。

　　根据统计，2014年，在国务院40次常务会议中，有超过20次会议对于简政放权改革措施进行了专项部署，行政审批制度改革成为了2014年政府工作的核心事项。

　　从中央到地方的“革命”

　　根据中央部署，在行政审批制度改革的大背景下，全国各地纷纷以各类规范性文件的形式开展权力清单制度建设，按照简政放权与转变政府职能的要求，各地制定权力清单的主要任务在于结合行政审批制度改革，对各类行政权力事项进行全面清理，由此实现审批权力的取消、转移与下放。

　　与此同时，地方政府在权力清单制度建设的各类通知与规范性文件中，纷纷着重强调了权力清单制度建设的三结合要求：将权力清单制度建设与政府职能转变目标相结合；将权力清单制度建设与机构改革工作相结合；将权力清单制度建设与信息公开、电子政府建设相结合。

　　《法治蓝皮书（2015）》指出，各地政府在权力清单制度建设中，除了依循中央对于简政放权、审批制度改革、电子政府建设的一般性要求之外，一些地方政府还通过政策创新与试验的方式，开展了诸多具有鲜明地方试验色彩的制度创新。

　　譬如“一库四平台”制度、权力清单工作联席会议制度、权力清单“三报三审”程序以及权力清单动态调整机制等。围绕中央提出的权力清单制度建设要求，地方政府创设的各类政策试验模式，通过地方政府之间的政策模仿与传递，有效实现了权力下放、简政放权与电子政府建设的改革目标。

　　“行政审批制度改革被法学界、政治学界称为是政府自己革自己命的一场革命，简政放权最后要落实到行政审批事项的改革上，要简化、减少各种不必要的行政审批。”《法治蓝皮书（2015）》的主编，中国社科院学部委员、法学研究所所长李林表示，2014年的大量数据表明，政府在行政审批事项改革、法治政府建设方面均取得了举世瞩目的成就。

　　改革尚存改进空间

　　不过，《法治蓝皮书（2015）》在肯定简政放权力度和成效的同时，也指出其存在较大改进空间。

　　本届政府的行政审批制度改革自2013年起，先后四次以国务院文件的形式展开行政审批事项的大规模清理，这种疾风骤雨式的改革在数字管理上实现了政府职能改革的绩效考核目标，体现在中央以及地方层面上各类审批数目的大规模降低。但是，以行政审批改革为核心的权力清单制度建设，在地方层面上仍然存在诸多不足之处，这首先包括：运动式治理的痕迹仍然较重。

　　《法治蓝皮书（2015）》称，基于部门利益与地区利益考虑，地方政府往往采取诸多手段避免审批权的流失，通过化整为零、虚报、挂靠等诸多方式，将一个审批项目中的几个环节作为几个审批项目予以上报，将早已明令取消的项目作为减少项目予以申报，或者把一些存在显著经济收益、寻租空间大的审批项目挂靠到绝对不会取消的项目之上，其运作逻辑便在于，将经济性规制领域中的审批事项尽量掌控在自己手中。

　　改革过程中缺失严格的法定程序规范，行政审批改革过程中缺乏相关公众、专家、企业等社会主体的参与机制，并且对于地方层面的权力清单、行政审批改革实践也缺乏法定化的监督机制，使得审批改革的简政放权效果往往仅能维持一段时间而后又死灰复燃。

　　而且，诸多地方政府当前借行政审批制度改革与权力清单运动之际，将大量本应属于政府监管领域的社会性规制事项主动放权。

　　《法治蓝皮书（2015）》举例称，环保许可领域中，环评审批的减少和提速获得不少地方的青睐，简化审批程序，压缩审批时间，成为诸多地区普遍采取的措施，然而环评审批并非审批机关可自由裁量是否豁免的事项。

　　“很明显的是，诸多地方政府在行政审批制度改革之际，为了实现地方层面的GDP竞争，假借简政放权之名，行放弃社会性监管义务之实，使得诸多本应加强规制的领域出现监管真空。”《法治蓝皮书（2015）》称，地方政府的选择性放权现象，可以说是“地方发展型政府”的制度特征在行政审批领域的典型体现。

　　再者，缺乏事中与事后监管的配套机制。当前运动式的行政审批改革与权力清单制度，短期之内将大量传统的行政审批事项取消下放，完全寄托于事中、事后监管机制来填补监管真空，但是地方政府的规制治理能力恐怕无法满足现实需求。

　　最后，市场自我规制手段的不足。以运动式治理为主导的简政放权模式，在极短期限内迫使政府将大量许可审批事项交付行业自治组织，但这些行业协会组织是否已经具备相应的监管能力，还存在很大疑问。

　　文｜《小康》记者 于靖园

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……