新流感呼唤全球治理
- 来源:瞭望东方周刊
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- 发布时间:2009-06-11 16:37
全球治理呼唤和彰显的是世界政治和国际社会的变革与演进
中国首例甲型H1N1流感患者的一次回乡之旅，轻易地将美国、日本和中国联系到一起。这一全球化时代的典型事件，正在改变着人们对国家间关系的认知。
在全球化时代真正到来之前，国家之间信奉一种“他者即地狱”的哲学---他国强大了，就是对本国的威胁；反之，他国出了乱子，则是本国的福音。新流感的跨国传播告诉人们，应该放弃这种哲学，信奉“他好我也好”的哲学。
今天，对于一个主权国家来说，被攻城略地的威胁正在减弱，我们面对的多是像新流感这样的威胁，与此同类的还有全球气候变暖、艾滋病、走私贩毒、海盗、恐怖主义之类。
这些被统称为非传统安全威胁的新事物，具有一个共同的特点---它威胁的不是某一个国家，而是一个区域乃至人类全体。对此，全球治理已是共识。关键是，我们需要怎样的全球治理？
WHO面临尴尬
在此次甲型H1N1流感还被称为猪流感的暴发初期，各国政府都有些慌乱，各自为政，不乏“奇招”：
埃及在没发现病例、也没有证据表明猪传播了该疾病的时候，颁布了屠猪令，下令屠宰本国30万头猪，此外禁止国民旅游和亲吻。黎巴嫩尽管未发现病例，但是也开始不赞成传统的阿拉伯式问候吻面礼。
尽管WHO专家说，有些措施也许无法阻止疾病传播，但各国依然继续行动。
而一方面，WHO专家告诫应该限制旅游，但一些国家明确表示反对，认为限制旅游将打击旅游业，会引发经济衰退。
事实上，从新流感暴发开始，对WHO的各种质疑就没有停止。
《今日美国报》报道称，许多美国人责备WHO的警告扰乱了人们的生活。许多学校停课，家长们在家照顾孩子无法工作，口罩和清洁剂脱销，可是它“看起来并不比季节性流感更严重”。
此次流感疫情爆发后，WHO战略卫生行动中心迅速进入“全天候临战状态”，4月27日，将流感大流行警告级别从3级提高到4级，这意味着一种新病毒在人际间传播，可以引起“群体性”暴发。
按照美国媒体的说法，这似乎太过严厉了。其实，WHO是吸取了以往的教训。2003年SARS暴发时，西方媒体曾一致批评中国，并指责WHO对中国不够强硬。WHO总干事、时任中国香港特别行政区卫生署署长的陈冯富珍，也被批为对SARS疫情重视不够。
英国著名的医学杂志《柳叶刀》的编辑霍顿说：“WHO处于不可思议的困境之中。WHO的一贯做法是就各国政府的请求做出回应，但是在当前的情况下，许多国家政府的想法与WHO的想法不一致。”
霍顿称，2003年，当SARS在多伦多开始传播时，WHO发布了取消赴加旅行的建议，这一建议立即激怒了加拿大。加拿大外交官和记者组成的代表团飞赴日内瓦，在WHO总部外安营扎寨进行抗议，最终迫使WHO取消了对加的旅游限制。当时同样的建议也针对香港、北京和台北，但WHO的建议却受到了称赞。
国家之间的合作是首要的
WHO的尴尬透露出全球治理的困境。
全球治理的理论起源于上世纪90年代，认为应当多发挥包括WHO在内的国际组织的作用。
但是几次大的国际公共事件却表明，这只是一种设想。北京师范大学政治学与国际关系学院副院长张胜军告诉《望东方周刊》：“现在来看，无论从政策协调还是机制建设上，国家之间的合作还是首要的。”
“当前非传统安全威胁的一个特点是它们都超越了简单的国家间的外交关系，而涉及国家内政。国际组织只是协调和提供技术服务，在内政方面无能为力。”张胜军说。
不管受到怎样的质疑，WHO的作用有目共睹。WHO驻中国代表处新闻官陈蔚云对本刊说，以此次甲型H1N1流感为例，得益于《国际卫生条例》，国际社会能够快速共享受感染国家的疫情进展信息。
“此外，WHO还向成员国提供技术指导，比如，如何监控人感染甲型H1N1流感，如何诊断是否感染病毒，如何保护医务工作者及大众免受病毒侵害等。”
但同时，陈蔚云也坦承，像很多国际协定一样，《国际卫生条例》也面对既要使194个国家在标准和方法上达成共识，又不能损害各国利益的困难。
“在如何进行全球治理上，我们需要新思维。”张胜军说。
建立全球卫生合作基金
在浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任余潇枫看来，目前应对卫生危机的全球治理，其体制的薄弱性主要体现在，现有的全球治理协调机制多为建议性、推荐性、技术性，而非规范性、义务性、法律性的。
“建立全球性的共识和优先国际卫生法是必要的，建立包括治理原则、目标、义务，组织结构、监督、资金机制执行在内的框架公约，以及在此框架下的详细议定书，是进行全球治理的首要战略。”他对《望东方周刊》说。
在这方面，余潇枫认为，一系列的国际环境条约堪称较为成功的模式。例如，《破坏臭氧层物质蒙特利尔议定书》运用了共同但有区别的责任的原则，对发达国家和发展中国家赋予完全不同的义务，创建了由世界银行管理的向发展中国家提供技术和资金援助的多边执行基金，利用贸易制裁来强制执行。
“这样的治理框架在全球公共卫生治理中也可作为借鉴，”他说，“在确保公平正义的前提下，大胆地授予某些国际治理效用明显并切实有利于国际社会发展的普遍性国际组织以域外效力，即扩展它的效力范围，使之具有普遍适用的效力，也是必要的。”
现实操作中，国际组织的行为一不小心就容易受到指责。2008年，WHO组织发表了一个文件，宣布健康是基本人权之一，各成员国都应该承担起相关的责任来。美国国务院批评WHO对“健康权”的提法超出了该机构本身的权责范围，且并没有征求成员国的意见。
如何运用好国际组织？浙江大学非传统安全与和平发展研究中心副主任陈坤提出一个具体的操作思路：在技术合作领域，如何克服不同国家和利益体的利益分配问题，尤其是由于发展水平的差异所导致的国家间的技术障碍，是当前实现全球卫生合作亟待解决的问题之一，其本质是技术水平差异所导致的利益分配问题。
“解决技术问题的前提是解决资金问题，经济利益是解决问题的关键。目前较为可行的是，在全球合作的基础上，由各国按照经济水平出资建立一个全球卫生合作基金，在必要的时候，通过经济手段解决由于技术水平差异所导致的公共卫生安全应对水平的差异。”陈坤对《望东方周刊》说。
每个国家都有责任不让威胁外延
张胜军则更为注重国家间的合作，他推崇在应对金融危机中出现的G20模式，因为“可以把全球治理落到实处”。
他将G20模式的精髓概括为“国家间的深度合作或者一体化合作”，认为以后可以不限于金融危机，流感、环保等跨国威胁的应对都可以纳入这一模式。
只是，这样一种合作模式要建立在对于国家主权和国家利益的重新理解上。“这实际上是一种国家责任的问题，每个国家都有责任不让自己的威胁外延，同时必须选择合作的路径。”张胜军说。
在这一点上，加强国际组织与加强国家间合作这两种路径找到了交集。
“从效果上看，最有效的全球治理应当能充分协调各种力量，从容有效应对人类和各国面临的各种非传统安全威胁或者全球问题，世界社会稳定、和平与和谐，人类处于善存与善治的状态。”浙江大学学者王江丽对《望东方周刊》说，但是，目前这样有效的全球治理还是一个理想。
……
中国首例甲型H1N1流感患者的一次回乡之旅，轻易地将美国、日本和中国联系到一起。这一全球化时代的典型事件，正在改变着人们对国家间关系的认知。
在全球化时代真正到来之前，国家之间信奉一种“他者即地狱”的哲学---他国强大了，就是对本国的威胁；反之，他国出了乱子，则是本国的福音。新流感的跨国传播告诉人们，应该放弃这种哲学，信奉“他好我也好”的哲学。
今天，对于一个主权国家来说，被攻城略地的威胁正在减弱，我们面对的多是像新流感这样的威胁，与此同类的还有全球气候变暖、艾滋病、走私贩毒、海盗、恐怖主义之类。
这些被统称为非传统安全威胁的新事物，具有一个共同的特点---它威胁的不是某一个国家，而是一个区域乃至人类全体。对此，全球治理已是共识。关键是，我们需要怎样的全球治理？
WHO面临尴尬
在此次甲型H1N1流感还被称为猪流感的暴发初期，各国政府都有些慌乱，各自为政，不乏“奇招”：
埃及在没发现病例、也没有证据表明猪传播了该疾病的时候，颁布了屠猪令，下令屠宰本国30万头猪，此外禁止国民旅游和亲吻。黎巴嫩尽管未发现病例，但是也开始不赞成传统的阿拉伯式问候吻面礼。
尽管WHO专家说，有些措施也许无法阻止疾病传播，但各国依然继续行动。
而一方面，WHO专家告诫应该限制旅游，但一些国家明确表示反对，认为限制旅游将打击旅游业，会引发经济衰退。
事实上，从新流感暴发开始，对WHO的各种质疑就没有停止。
《今日美国报》报道称，许多美国人责备WHO的警告扰乱了人们的生活。许多学校停课，家长们在家照顾孩子无法工作，口罩和清洁剂脱销，可是它“看起来并不比季节性流感更严重”。
此次流感疫情爆发后，WHO战略卫生行动中心迅速进入“全天候临战状态”，4月27日，将流感大流行警告级别从3级提高到4级，这意味着一种新病毒在人际间传播，可以引起“群体性”暴发。
按照美国媒体的说法，这似乎太过严厉了。其实，WHO是吸取了以往的教训。2003年SARS暴发时，西方媒体曾一致批评中国，并指责WHO对中国不够强硬。WHO总干事、时任中国香港特别行政区卫生署署长的陈冯富珍，也被批为对SARS疫情重视不够。
英国著名的医学杂志《柳叶刀》的编辑霍顿说：“WHO处于不可思议的困境之中。WHO的一贯做法是就各国政府的请求做出回应，但是在当前的情况下，许多国家政府的想法与WHO的想法不一致。”
霍顿称，2003年，当SARS在多伦多开始传播时，WHO发布了取消赴加旅行的建议，这一建议立即激怒了加拿大。加拿大外交官和记者组成的代表团飞赴日内瓦，在WHO总部外安营扎寨进行抗议，最终迫使WHO取消了对加的旅游限制。当时同样的建议也针对香港、北京和台北，但WHO的建议却受到了称赞。
国家之间的合作是首要的
WHO的尴尬透露出全球治理的困境。
全球治理的理论起源于上世纪90年代，认为应当多发挥包括WHO在内的国际组织的作用。
但是几次大的国际公共事件却表明，这只是一种设想。北京师范大学政治学与国际关系学院副院长张胜军告诉《望东方周刊》：“现在来看，无论从政策协调还是机制建设上，国家之间的合作还是首要的。”
“当前非传统安全威胁的一个特点是它们都超越了简单的国家间的外交关系，而涉及国家内政。国际组织只是协调和提供技术服务，在内政方面无能为力。”张胜军说。
不管受到怎样的质疑，WHO的作用有目共睹。WHO驻中国代表处新闻官陈蔚云对本刊说，以此次甲型H1N1流感为例，得益于《国际卫生条例》，国际社会能够快速共享受感染国家的疫情进展信息。
“此外，WHO还向成员国提供技术指导，比如，如何监控人感染甲型H1N1流感，如何诊断是否感染病毒，如何保护医务工作者及大众免受病毒侵害等。”
但同时，陈蔚云也坦承，像很多国际协定一样，《国际卫生条例》也面对既要使194个国家在标准和方法上达成共识，又不能损害各国利益的困难。
“在如何进行全球治理上，我们需要新思维。”张胜军说。
建立全球卫生合作基金
在浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任余潇枫看来，目前应对卫生危机的全球治理，其体制的薄弱性主要体现在，现有的全球治理协调机制多为建议性、推荐性、技术性，而非规范性、义务性、法律性的。
“建立全球性的共识和优先国际卫生法是必要的，建立包括治理原则、目标、义务，组织结构、监督、资金机制执行在内的框架公约，以及在此框架下的详细议定书，是进行全球治理的首要战略。”他对《望东方周刊》说。
在这方面，余潇枫认为，一系列的国际环境条约堪称较为成功的模式。例如，《破坏臭氧层物质蒙特利尔议定书》运用了共同但有区别的责任的原则，对发达国家和发展中国家赋予完全不同的义务，创建了由世界银行管理的向发展中国家提供技术和资金援助的多边执行基金，利用贸易制裁来强制执行。
“这样的治理框架在全球公共卫生治理中也可作为借鉴，”他说，“在确保公平正义的前提下，大胆地授予某些国际治理效用明显并切实有利于国际社会发展的普遍性国际组织以域外效力，即扩展它的效力范围，使之具有普遍适用的效力，也是必要的。”
现实操作中，国际组织的行为一不小心就容易受到指责。2008年，WHO组织发表了一个文件，宣布健康是基本人权之一，各成员国都应该承担起相关的责任来。美国国务院批评WHO对“健康权”的提法超出了该机构本身的权责范围，且并没有征求成员国的意见。
如何运用好国际组织？浙江大学非传统安全与和平发展研究中心副主任陈坤提出一个具体的操作思路：在技术合作领域，如何克服不同国家和利益体的利益分配问题，尤其是由于发展水平的差异所导致的国家间的技术障碍，是当前实现全球卫生合作亟待解决的问题之一，其本质是技术水平差异所导致的利益分配问题。
“解决技术问题的前提是解决资金问题，经济利益是解决问题的关键。目前较为可行的是，在全球合作的基础上，由各国按照经济水平出资建立一个全球卫生合作基金，在必要的时候，通过经济手段解决由于技术水平差异所导致的公共卫生安全应对水平的差异。”陈坤对《望东方周刊》说。
每个国家都有责任不让威胁外延
张胜军则更为注重国家间的合作，他推崇在应对金融危机中出现的G20模式，因为“可以把全球治理落到实处”。
他将G20模式的精髓概括为“国家间的深度合作或者一体化合作”，认为以后可以不限于金融危机，流感、环保等跨国威胁的应对都可以纳入这一模式。
只是，这样一种合作模式要建立在对于国家主权和国家利益的重新理解上。“这实际上是一种国家责任的问题，每个国家都有责任不让自己的威胁外延，同时必须选择合作的路径。”张胜军说。
在这一点上，加强国际组织与加强国家间合作这两种路径找到了交集。
“从效果上看，最有效的全球治理应当能充分协调各种力量，从容有效应对人类和各国面临的各种非传统安全威胁或者全球问题，世界社会稳定、和平与和谐，人类处于善存与善治的状态。”浙江大学学者王江丽对《望东方周刊》说，但是，目前这样有效的全球治理还是一个理想。
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