公务员职涯体系的构建策略
- 来源:人力资源
- 关键字:公务员职涯
- 发布时间:2010-08-26 11:16
目前我国公务员职业生涯管理的意识还相当薄弱，政府部门尚无系统的公务员职业生涯管理。虽然目前我国政府部门对公务员的晋升资格及岗位任职条件有明确的规定，但还谈不上对公务员的职业生涯进行管理。可以说，公务员职业生涯管理基本上处于起步阶段。
对于公务员职业生涯管理的研究大多还是局部的、具体的问题，如通路设计、支持体系等研究，而缺乏具有战略高度、全局性、整体性、系统性的研究。
为了弥补这方面的研究空白和实践欠缺，就需要以复合视角为研究角度，建立一种公共部门战略视野下的整合性的职业生涯管理体系，为公务员职业生涯管理实践提供一种全新思路。
公务员职业生涯管理的复合视角，是以公务员职业生涯管理为研究对象的宏观的、全面的、系统的、多层次的视角体系。它提出了职业生涯管理研究的四个独特视角，这基本涵盖了职业生涯管理研究的各个方面(见表1)。
战略视角：SWOT分析下的公务员职涯管理体系
对职业生涯管理进行sWOT分析是战略思维的具体体现。SWOT分析是战略制定的一种常用方法，其中S代表优势，W代表劣势，O代表机遇，T代表威胁。通过外部(机遇与威胁)与内部(优势与劣势)的两两匹配，可以得出四种不同的战略组合，即机遇一优势战略、机遇一劣势战略、威胁一优势战略以及威胁一劣势战略。职业生涯管理必须建立在对外部环境以及自身条件的正确判断基础之上，利用机遇，规避风险，发挥优势，扭转劣势，制定符合组织战略的职业生涯管理指导方针。
S－优势分析
首先，由于公共部门的特殊地位，其成员群体具有较强的同质性，公务员之间的思维方式、行为方式、价值判断等方向基本趋于一致，公务员认同组织的发展目标、组织文化，容易形成较强的组织忠诚度。其次，由于公务员职业群体具有受人尊敬的社会地位，工作相对稳定，并且享受健全的福利和保障体系，所以公务员队伍的流失率较低，稳定性较强，从而使公务员的职业生涯管理建立在相对稳定的基础上。
W－劣势分析
第一，在我国政府人事行政的历史积淀的影响下，传统人事行政制度及其运作体系仍然表现出定的惯性，所以导致管理理念落后、法制意识淡泊、人文关怀缺失等问题。
第二，在管理实践中，我国公务员职业生涯管理的理念只是松散地体现在公务员相关法律规定和管理制度之中，并未得到广泛关注与重视，尚缺乏明确有力的法律与制度支持，从而导致了公务员职业生涯管理的先天不足。
第三，受传统人事管理的影响，政府机关普遍存在不重视目标激励的现象，只是强调组织目标绝对高于个人目标，不提倡个人设立自我目标。
第四，公务员职业生涯管理追求的目标之一，就是最大限度地满足公务员自我实现的合理需求，但传统的干部人事管理制度由于受以上因素影响，很难对公务员的自我实现需求予以满足。
第五，由于我国公务员的职业性质相对稳定，工作压力相对较小，长期以来促使部分公务员产生安逸感，从而对自身职业生涯进行设计与管理的自觉性不强。
O－机遇分析
第一，关于公务员职业生涯管理的学术交叉领域，行政管理学、公共管理学、人力资源管理学、社会学等相关学科的发展与成熟，为开展公务员职业生涯管理研究与实践，打下了良好的理论和学术基础。
第二，公务员法的颁布实施为公务员职业生涯管理提供了广阔的制度空间。公务员法实行了多元化的晋升制度，不同于以往职务晋升的单一渠道，开辟了职务晋升和级别晋升的“双轨制”晋升渠道。
T－威胁分析
第一，公务员职业生涯管理体系具有复杂性。公共部门是一个横向部门分化、纵向层级节制的庞大组织体系。而这样一个体系又是按照完整统一的组织原则建立起来的，它意味着组织必须目标统一、领导指挥统一和机构设置统一。因此，在具体的中央和地方的人事管理权限的划分上，就形成了一项复杂的系统工程，而这必将带来公务员职业生涯管理的复杂性。
第二，公务员职业生涯管理制度具有严格的法制性。国家制定专门的法律法规对公共部门人力资源管理行为进行规范，这就决定了公务员职业生涯管理必须建立在现有的法律法规基础上，相对私营部门来讲，受到更多的约束。
制度视角：公务员法框架下的渐进改革
1 晋升制度改革
我国职位分类制度与晋升制度之间存在紧密联系，晋升制度的改革在很大程度上也有赖于职位分类制度改革。概括而言，晋升制度的未来改革方向体现在以下方面：
第一，处理好领导职务晋升与非领导职务晋升的关系。我国职务序列分为领导职务与非领导职务，领导职务受到组织规格、人员编制的限制，在数量上非常有限，但是领导职务与更多的个人利益密切联系，担任领导职务已成为一部分公务员衡量职业生涯价值的标准。这种狭隘的官本位意识严重削弱了晋升激励的功能。因此，弱化公共部门的官本位观念，鼓励晋升的多元化，应成为公共部门行政文化重塑工作的项重要内容。
第二，进一步探索职务晋升与级别晋升相结合的双轨制的级别设置。由于职务层次和数量受到法律法规的规定和组织规格的限制，因此要完善双轨制可以遵循从级别出发的思路，利用级别的激励作用。公务员法框架下的综合管理类职务序列的级别数目已经从过去的15级增加到27级，但其他两种职位类别的具体规定还没出台。未来的改革方向应该遵循，增加级别的数量；扩大中低层次职务“一职数级，上下交叉”的对应幅度；向基层倾斜，增加基层公务员的职务设置层次等原则。
第三，提高晋升制度的公平公正性，严格规范晋升程序。晋升以准确的职位分析、个人胜任能力特征模型测评和绩效考核结果为依据，其程序包括制定方案、公布职位、公开报名、资格审查、命题笔试、面试答辩、民主测评、组织考察、决定任命以及总结等。在每个环节都必须保证公平性和民主性，并有监督管理。
2 交流制度改革
目前公务员交流制度存在很多亟待规范的问题，如趋利交流多，趋能交流少；交流的对象、交流实践规定模糊；交流的操作不规范，随意性强等。要为公务员创造一个适宜的职业发展环境，就必须进一步完善公务员的交流制度。具体而言，要注意以下方面：
第一，以合理配置人才资源为目的，明确交流的对象。要把年轻、有培养前途的公务员交流到基层岗位上去，在实践中锻炼成长；把基层岗位上有较丰富工作经验、有较强工作能力的公务员交流到上级或重要工作岗位上去；把能力强、有魄力的公务员交流到困难企业的工作岗位上去，扭转经济落后的局面；把作风廉洁、有自律能力的公务员交流到重点工作岗位，促进公务员队伍的廉政建设。
第二，以岗位特点为依据，明确交流的时间。一般工作难度大、专业技术含量高的工作岗位的交流时间间隔适当长一些：相反，工作难度小，或与人、财、物等联系较密切的工作岗位的交流应适当频繁一些。对那些涉及重要机密以及国家安全的公务员的交流应予以特殊考虑。
第三，以能力开发为核心，明确交流的方式。要通过交流，使公务员素质得到提升。为使公务员充分利用交流机会，应先对其进行培训后交流，以使交流人员更好地适应新的工作，更快地提高自身能力。
3 培训制度改革
我国公务员的培训制度通过继承干部培训工作的经验，借鉴世界各国公务员培训的普遍做法，设立了比较完善的公务员培训法律体系和完备的公务员培训形式体系。公务员下一步培训制度的改革应集中在以下方面：
第一，注重工作分析，建立以胜任特征模型为依据的培训模式。对于人事部提出的九项公务员通用能力，还应根据具体岗位制定各岗位所需的关键能力指标。有系统地界定和说明职系内不同职级所要求的关键能力指标，既要明确，又不能过于繁冗，应切合需求，能反映部门的使命、信念和文化。
第二，根据公务员的不同需求设置层次分明的培训体系。在保证公务员适应职位的素质能力要求的同时又最大限度地考虑公务员个人发展的需要，增加培训的人文精神。
第三，构建完善的公务员培训评估体系。让培训评估贯穿于培训项目的全过程，及时发现问题并解决问题，确保培训的高质量。
第四，坚持培训与使用相结合，健全培训激励机制。实行公务员培训登记制度，加强培训证书管理，建立学习档案制度，把公务员参加培训的情况记入本人档案，作为公务员考核和使用的重要依据。把培训期间的学习成绩视为工作成绩，建立与能力和工作业绩为导向的用人机制，引导公务员注重自身素质和能力的提升，激发公务员自觉学习，积极参与培训的内在动力。
技术视角：职业生涯咨询系统的建构
近年来，公共部门也注重引进了新的管理技术和凭借方法，这些技术方法在公共部门人力资源管理的改革方面发挥了重要作用。但不可否认，公共组织在使用这些技术方法的时候往往是直接借用，只注重其形式的新颖和手段的量化，而忽视了它们是否真正适用，或是否需要根据公共部门特有的性质来做出适当的调整。笔者认为，在技术手段方面，应该构建符合公共部门实际的职业生涯咨询系统，以服务于公务员职业生涯管理体系。一个科学、完整的咨询系统应该从人员配备、内容设计以及技术配备这三方面加以完善。
在人员配备方面，职业生涯顾问既可以由公共组织的领导者或者部门主管担当，也可以成立职业生涯咨询中心，或聘请专业的职业指导顾问向公务员随时提供职业生涯咨询活动。
在内容设计上，第一，帮助公务员分析自身职业性向，完成人职匹配定位。第二，提供组织内部可供选择的岗位信息。第三，辅助公务员制定科学的职业生涯发展计划。第四，帮助克服公务员职业生涯发展中出现的各种问题。
在技术配备上，可选用若干心理测验工具，对个人能力倾向、人格倾向、兴趣倾向进行测验，以对个体的职业潜能倾向和职业适宜性进行评估，帮助个人选择适合自己的职业工作。同时还可应用诊断技术、情境模拟技术等方法。
参与者视角：人力资源部门的推动者角色
为了研究在不同组织中，组织与个人在参与职业生涯管理的过程中所承担责任的差异导致了怎样的管理效果，需要组织采取怎样的管理对策，本文建立了一个职业生涯管理的参与模型。该模型由组织参与度和个人参与度两个维度构成。
个人参与度可以通过以下方面体现：个人是否对自己所处的行业、职业、组织和职位有清楚的认识：对组织的价值观、愿景和战略目标是否认同：是否了解自身状况，例如性格、兴趣、专长、能力、素质、潜质等；是否具有职业生涯管理的自觉意识：是否对自己的职业生涯进行自觉规划并执行是否主动与组织和上级主管进行关于个人定位问题的沟通交流：是否在组织人力资源相关制度的支持下发挥主观努力，主动提升个人能力：等等。对于这些问题，如果回答是肯定的话，个人参与度就高，反之就低。
组织参与度是指组织在多大程度上担负起职业生涯管理的责任，以及组织表现出来的积极或消极的参与态度。
根据组织参与度和个人参与度两个维度的高低程度，我们可以划分出四种类型，每种类型在组织与个人的责任分配、管理效率和管理焦点这三方面上都存在差异(如表2)。
从现实情况来看，目前我国公务员职业生涯管理是属于组织参与度和个人参与度都较低的冷漠型，这种类型所对应的管理焦点是组织人力资源部门的彻底重组，包括新的人事任命安排以及人力资源部门的部门关系调整。虽然要在公共部门进行这种激进的变革是不太现实，但是它给我们些启示，即重视人力资源部门作为职业生涯管理的推动者角色。具体而言，第一，人力资源部门负责为公务员提供有关职业选择、职业变动和职位空缺的信息。第二，人力资源部门为公务员职业生涯发展提供专业化的咨询服务。第三，人力资源部门要为公务员职业生涯发展提供培训与开发机会。第四，人力资源部门要将职业生涯管理与公务员绩效管理、薪酬管理等人力资源活动结合起来，制定协调
致的人力资源政策，保证职业生涯发展规划真正有效实施。
……
对于公务员职业生涯管理的研究大多还是局部的、具体的问题，如通路设计、支持体系等研究，而缺乏具有战略高度、全局性、整体性、系统性的研究。
为了弥补这方面的研究空白和实践欠缺，就需要以复合视角为研究角度，建立一种公共部门战略视野下的整合性的职业生涯管理体系，为公务员职业生涯管理实践提供一种全新思路。
公务员职业生涯管理的复合视角，是以公务员职业生涯管理为研究对象的宏观的、全面的、系统的、多层次的视角体系。它提出了职业生涯管理研究的四个独特视角，这基本涵盖了职业生涯管理研究的各个方面(见表1)。
战略视角：SWOT分析下的公务员职涯管理体系
对职业生涯管理进行sWOT分析是战略思维的具体体现。SWOT分析是战略制定的一种常用方法，其中S代表优势，W代表劣势，O代表机遇，T代表威胁。通过外部(机遇与威胁)与内部(优势与劣势)的两两匹配，可以得出四种不同的战略组合，即机遇一优势战略、机遇一劣势战略、威胁一优势战略以及威胁一劣势战略。职业生涯管理必须建立在对外部环境以及自身条件的正确判断基础之上，利用机遇，规避风险，发挥优势，扭转劣势，制定符合组织战略的职业生涯管理指导方针。
S－优势分析
首先，由于公共部门的特殊地位，其成员群体具有较强的同质性，公务员之间的思维方式、行为方式、价值判断等方向基本趋于一致，公务员认同组织的发展目标、组织文化，容易形成较强的组织忠诚度。其次，由于公务员职业群体具有受人尊敬的社会地位，工作相对稳定，并且享受健全的福利和保障体系，所以公务员队伍的流失率较低，稳定性较强，从而使公务员的职业生涯管理建立在相对稳定的基础上。
W－劣势分析
第一，在我国政府人事行政的历史积淀的影响下，传统人事行政制度及其运作体系仍然表现出定的惯性，所以导致管理理念落后、法制意识淡泊、人文关怀缺失等问题。
第二，在管理实践中，我国公务员职业生涯管理的理念只是松散地体现在公务员相关法律规定和管理制度之中，并未得到广泛关注与重视，尚缺乏明确有力的法律与制度支持，从而导致了公务员职业生涯管理的先天不足。
第三，受传统人事管理的影响，政府机关普遍存在不重视目标激励的现象，只是强调组织目标绝对高于个人目标，不提倡个人设立自我目标。
第四，公务员职业生涯管理追求的目标之一，就是最大限度地满足公务员自我实现的合理需求，但传统的干部人事管理制度由于受以上因素影响，很难对公务员的自我实现需求予以满足。
第五，由于我国公务员的职业性质相对稳定，工作压力相对较小，长期以来促使部分公务员产生安逸感，从而对自身职业生涯进行设计与管理的自觉性不强。
O－机遇分析
第一，关于公务员职业生涯管理的学术交叉领域，行政管理学、公共管理学、人力资源管理学、社会学等相关学科的发展与成熟，为开展公务员职业生涯管理研究与实践，打下了良好的理论和学术基础。
第二，公务员法的颁布实施为公务员职业生涯管理提供了广阔的制度空间。公务员法实行了多元化的晋升制度，不同于以往职务晋升的单一渠道，开辟了职务晋升和级别晋升的“双轨制”晋升渠道。
T－威胁分析
第一，公务员职业生涯管理体系具有复杂性。公共部门是一个横向部门分化、纵向层级节制的庞大组织体系。而这样一个体系又是按照完整统一的组织原则建立起来的，它意味着组织必须目标统一、领导指挥统一和机构设置统一。因此，在具体的中央和地方的人事管理权限的划分上，就形成了一项复杂的系统工程，而这必将带来公务员职业生涯管理的复杂性。
第二，公务员职业生涯管理制度具有严格的法制性。国家制定专门的法律法规对公共部门人力资源管理行为进行规范，这就决定了公务员职业生涯管理必须建立在现有的法律法规基础上，相对私营部门来讲，受到更多的约束。
制度视角：公务员法框架下的渐进改革
1 晋升制度改革
我国职位分类制度与晋升制度之间存在紧密联系，晋升制度的改革在很大程度上也有赖于职位分类制度改革。概括而言，晋升制度的未来改革方向体现在以下方面：
第一，处理好领导职务晋升与非领导职务晋升的关系。我国职务序列分为领导职务与非领导职务，领导职务受到组织规格、人员编制的限制，在数量上非常有限，但是领导职务与更多的个人利益密切联系，担任领导职务已成为一部分公务员衡量职业生涯价值的标准。这种狭隘的官本位意识严重削弱了晋升激励的功能。因此，弱化公共部门的官本位观念，鼓励晋升的多元化，应成为公共部门行政文化重塑工作的项重要内容。
第二，进一步探索职务晋升与级别晋升相结合的双轨制的级别设置。由于职务层次和数量受到法律法规的规定和组织规格的限制，因此要完善双轨制可以遵循从级别出发的思路，利用级别的激励作用。公务员法框架下的综合管理类职务序列的级别数目已经从过去的15级增加到27级，但其他两种职位类别的具体规定还没出台。未来的改革方向应该遵循，增加级别的数量；扩大中低层次职务“一职数级，上下交叉”的对应幅度；向基层倾斜，增加基层公务员的职务设置层次等原则。
第三，提高晋升制度的公平公正性，严格规范晋升程序。晋升以准确的职位分析、个人胜任能力特征模型测评和绩效考核结果为依据，其程序包括制定方案、公布职位、公开报名、资格审查、命题笔试、面试答辩、民主测评、组织考察、决定任命以及总结等。在每个环节都必须保证公平性和民主性，并有监督管理。
2 交流制度改革
目前公务员交流制度存在很多亟待规范的问题，如趋利交流多，趋能交流少；交流的对象、交流实践规定模糊；交流的操作不规范，随意性强等。要为公务员创造一个适宜的职业发展环境，就必须进一步完善公务员的交流制度。具体而言，要注意以下方面：
第一，以合理配置人才资源为目的，明确交流的对象。要把年轻、有培养前途的公务员交流到基层岗位上去，在实践中锻炼成长；把基层岗位上有较丰富工作经验、有较强工作能力的公务员交流到上级或重要工作岗位上去；把能力强、有魄力的公务员交流到困难企业的工作岗位上去，扭转经济落后的局面；把作风廉洁、有自律能力的公务员交流到重点工作岗位，促进公务员队伍的廉政建设。
第二，以岗位特点为依据，明确交流的时间。一般工作难度大、专业技术含量高的工作岗位的交流时间间隔适当长一些：相反，工作难度小，或与人、财、物等联系较密切的工作岗位的交流应适当频繁一些。对那些涉及重要机密以及国家安全的公务员的交流应予以特殊考虑。
第三，以能力开发为核心，明确交流的方式。要通过交流，使公务员素质得到提升。为使公务员充分利用交流机会，应先对其进行培训后交流，以使交流人员更好地适应新的工作，更快地提高自身能力。
3 培训制度改革
我国公务员的培训制度通过继承干部培训工作的经验，借鉴世界各国公务员培训的普遍做法，设立了比较完善的公务员培训法律体系和完备的公务员培训形式体系。公务员下一步培训制度的改革应集中在以下方面：
第一，注重工作分析，建立以胜任特征模型为依据的培训模式。对于人事部提出的九项公务员通用能力，还应根据具体岗位制定各岗位所需的关键能力指标。有系统地界定和说明职系内不同职级所要求的关键能力指标，既要明确，又不能过于繁冗，应切合需求，能反映部门的使命、信念和文化。
第二，根据公务员的不同需求设置层次分明的培训体系。在保证公务员适应职位的素质能力要求的同时又最大限度地考虑公务员个人发展的需要，增加培训的人文精神。
第三，构建完善的公务员培训评估体系。让培训评估贯穿于培训项目的全过程，及时发现问题并解决问题，确保培训的高质量。
第四，坚持培训与使用相结合，健全培训激励机制。实行公务员培训登记制度，加强培训证书管理，建立学习档案制度，把公务员参加培训的情况记入本人档案，作为公务员考核和使用的重要依据。把培训期间的学习成绩视为工作成绩，建立与能力和工作业绩为导向的用人机制，引导公务员注重自身素质和能力的提升，激发公务员自觉学习，积极参与培训的内在动力。
技术视角：职业生涯咨询系统的建构
近年来，公共部门也注重引进了新的管理技术和凭借方法，这些技术方法在公共部门人力资源管理的改革方面发挥了重要作用。但不可否认，公共组织在使用这些技术方法的时候往往是直接借用，只注重其形式的新颖和手段的量化，而忽视了它们是否真正适用，或是否需要根据公共部门特有的性质来做出适当的调整。笔者认为，在技术手段方面，应该构建符合公共部门实际的职业生涯咨询系统，以服务于公务员职业生涯管理体系。一个科学、完整的咨询系统应该从人员配备、内容设计以及技术配备这三方面加以完善。
在人员配备方面，职业生涯顾问既可以由公共组织的领导者或者部门主管担当，也可以成立职业生涯咨询中心，或聘请专业的职业指导顾问向公务员随时提供职业生涯咨询活动。
在内容设计上，第一，帮助公务员分析自身职业性向，完成人职匹配定位。第二，提供组织内部可供选择的岗位信息。第三，辅助公务员制定科学的职业生涯发展计划。第四，帮助克服公务员职业生涯发展中出现的各种问题。
在技术配备上，可选用若干心理测验工具，对个人能力倾向、人格倾向、兴趣倾向进行测验，以对个体的职业潜能倾向和职业适宜性进行评估，帮助个人选择适合自己的职业工作。同时还可应用诊断技术、情境模拟技术等方法。
参与者视角：人力资源部门的推动者角色
为了研究在不同组织中，组织与个人在参与职业生涯管理的过程中所承担责任的差异导致了怎样的管理效果，需要组织采取怎样的管理对策，本文建立了一个职业生涯管理的参与模型。该模型由组织参与度和个人参与度两个维度构成。
个人参与度可以通过以下方面体现：个人是否对自己所处的行业、职业、组织和职位有清楚的认识：对组织的价值观、愿景和战略目标是否认同：是否了解自身状况，例如性格、兴趣、专长、能力、素质、潜质等；是否具有职业生涯管理的自觉意识：是否对自己的职业生涯进行自觉规划并执行是否主动与组织和上级主管进行关于个人定位问题的沟通交流：是否在组织人力资源相关制度的支持下发挥主观努力，主动提升个人能力：等等。对于这些问题，如果回答是肯定的话，个人参与度就高，反之就低。
组织参与度是指组织在多大程度上担负起职业生涯管理的责任，以及组织表现出来的积极或消极的参与态度。
根据组织参与度和个人参与度两个维度的高低程度，我们可以划分出四种类型，每种类型在组织与个人的责任分配、管理效率和管理焦点这三方面上都存在差异(如表2)。
从现实情况来看，目前我国公务员职业生涯管理是属于组织参与度和个人参与度都较低的冷漠型，这种类型所对应的管理焦点是组织人力资源部门的彻底重组，包括新的人事任命安排以及人力资源部门的部门关系调整。虽然要在公共部门进行这种激进的变革是不太现实，但是它给我们些启示，即重视人力资源部门作为职业生涯管理的推动者角色。具体而言，第一，人力资源部门负责为公务员提供有关职业选择、职业变动和职位空缺的信息。第二，人力资源部门为公务员职业生涯发展提供专业化的咨询服务。第三，人力资源部门要为公务员职业生涯发展提供培训与开发机会。第四，人力资源部门要将职业生涯管理与公务员绩效管理、薪酬管理等人力资源活动结合起来，制定协调
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