构思中国金融监管新框架

　　就中国目前所处的发展阶段来看，让人民银行承担对系统重要性金融机构的监督，可能是利大于弊

　　要做一只抓老鼠的猫吗

　　一个形象的比喻是，金融监管和金融机构的关系就像猫和老鼠，“逐利”的老鼠总有逃避被猫抓的动机，金融机构总要进行各种创新以逃避被监管。2003年之后，人民银行只专注于货币政策的执行和实施，而不再亲自抓“老鼠”了。应该说，这一监管体制革新是适应当时金融业生态格局建立起来的，但随着金融业的发展，新业态和新问题不断出现，现行监管体制也暴露出其局限性。

　　一是容易出现监管真空和监管乏力。分业监管的前提是存在分业经营的业务基础，银行、证券、保险之间不能交叉经营，这样监管当局只需要专注于自身的监管领域，而不用担心其他行业的风险传染。然而，20世纪90年代以后，中国金融混业经营态势日益明显。现行金融监管模式在应对混业经营模式时极易出现监管乏力甚至监管真空。

　　二是“父爱主义”使得监管不一致。中国金融机构大多数与国家机关存在千丝万缕的关系，使得监管机关容易产生一种“父爱主义”情节。“父爱主义”容易导致金融监管走向两个极端。一个极端是监管过度，监管机构希望被监管的金融机构在自己的监管范围内经营，这样即使金融机构出了风险，监管机构也可以在自己的系统内解决。监管过度使得金融机构业务范围和市场空间受到严重限制，这时候监管机构又会走向另一个极端--监管放松。无论是监管机构竞相管制还是竞相放松，都会造成监管的不协调，金融机构可以利用不同监管机构制定的不同甚至相互冲突的监管规则或标准，选择金融监管相对宽松的市场展开经营活动，以此降低监管成本、规避管制和获取超额收益，即产生“监管套利”问题。

　　三是货币政策与金融监管难以协调。货币政策主要着眼于宏观大局，注重整体经济运行稳健，金融监管主要着眼于微观主体，注重金融机构的审慎、合法、合规经营。严格高效的金融监管对货币政策的执行效率至关重要。但在分业监管下，货币政策与金融监管常常存在较大的不一致性。央行监管权的丧失，导致其在金融机构中权威性受到削弱，被监管机构“阳奉阴违”“软对抗”的现象时有发生。

　　四是权责不对等容易滋生“道德风险”。过去对道德风险的讨论主要集中在央行与被救助企业之间，但监管机构和央行之间同样存在严重的道德风险。在监管权归属央行时，央行对金融机构的经营情况较为熟悉，为了避免对金融企业的最后救助，中央银行一般倾向于更严厉的监管，过程结果存在一致性。但将监管权从央行剥离之后，央行仍然承担“最后贷款人”职能，出现危机时需要对问题企业进行救助。而监管部门承担着维护行业金融稳定，促进行业健康发展的双重目标。显然，对监管机构而言，第一个目标风险收益是不对称的，所以存在弱化监管或监管不力的动机。

　　因此，在经济“新常态”下，应该构建适应中国现行金融业生态和业务发展的金融监管新体制，合理界定央行在金融监管框架中的地位和作用。

　　金融监管体制的改革与完善

　　1.国际主要金融监管框架。美联储前主席沃尔克建立的“30人集团”（G30）在2008年发表报告，将金融监管分为四大类：（1）以机构类型为本的监管模式（Institutional Approach）；（2）以业务性质为本的监管模式（Functional Approach）；（3）综合监管模式（Integrated Approach）；（4）“双峰”监管模式（Twin Peaks Approach）。

　　（1）以机构类型为本的监管模式，即针对不同机构的法定地位，如银行、保险公司，来决定由哪一类监管机构来对其进行监管。中国内地、中国香港、墨西哥的监管体制都可以视作这种模式。目前，面临着金融业经营混业化的趋势，这种监管模式的弊端也逐渐凸显出来。不同法人地位的金融机构开展类似的金融业务，面临的监管条件可能会不同，这会使监管的一致性和有效性大打折扣，同时也产生了监管套利的空间。

　　（2）以业务性质为本的监管模式，即不同监管机构根据金融机构业务不同对其分别实施监管，与其法定地位没有关系。法国、意大利、巴西等国家的监管可视作这种模式。理论上讲，这种模式有其独有的优点，因为按业务性质进行分类监管可以确保监管措施的一致性，然而，在实际操作中，现在这种模式也面临着一些问题，因为划分不同性质业务的界线越来越模糊，可能会导致重复监管或者监管真空。同时这种按照业务严格划分的监管模式也可能会在一定程度上抑制金融创新。

　　（3）综合监管模式，即由一个单一的监管机构负责监管整个金融部门。在混业经营的背景下，综合监管模式可以避免责权划分不明确的问题，同时也可以更好地从宏观审慎的角度出发降低系统性金融危机发生的风险。不过这种混业监管模式并非毫无缺点。首先，一旦经济中唯一的监管机构在监管中出现了潜在问题，没有其他机构可以填充其不足。其次，也有人指出单一监管机构会因工作量太繁重而难以管理。

　　（4）“双峰”模式，即按照监管目标的不同来划分监管部门，包括负责金融机构安全性和稳定性的部门，以及负责金融机构具体业务规范的部门。“双峰”模式有着混业监管的特征，具备综合监管模式的优点，可以保证监管政策上的一致性，同时也在透明度、消费者保护方面能够更好地发挥监管机构的功能。近年来，这种模式受到了越来越多的关注，2013年，英国的金融监管已经开始采用这种模式。

　　以上四种监管模式并不是完全分裂的，事实上由于金融业的混业经营和全球化趋势，加之市场本身的复杂程度较高，实际操作中各国的监管架构往往具有多种模式的特征，且随着环境和情况的变化而变化。

　　2.构思中国新型监管框架。（1）人民银行是否应当兼行银行业监督职能。英国于1997年将英格兰银行的银行监管职能剥离出来，成立了独立于中央银行的综合性金融监管机构--金融服务管理局。主要是基于以下考虑：①央行权力过大，弱化了监管效率；②直接面对被监管机构，可能引发各种寻租行为，削弱货币政策独立性；③难以保证监管中性，不能避免监管的随意性；④身兼二职，以监管代调控，干预微观主体行为。但分立出去后的金融服务管理局与英格兰银行在应对危机时多次出现意见不一致，甚至相互推诿扯皮，使得像北岩银行这样一件很小的事件演变成银行业危机。可见，虽然将银行监督职能从央行分立出去好处是明显的，但带来的弊端却是致命的。

　　就中国目前所处的发展阶段来看，让人民银行承担对系统重要性金融机构监督可能是利大于弊。第一，人民银行对系统重要性金融机构的监督能够消除监管层面的道德风险。第二，中国目前处在利率市场化阶段，银行倒闭数量可能增加，由央行承担系统重要性金融机构监管职责，有利于央行快速施救，避免小事件造成市场恐慌。第三，金融自由化过程中，金融创新十分活跃，独立的监管机关主要从微观审慎角度考察这些创新可能带来的影响，而忽视了其对金融稳定、货币政策有效性方面的负面作用，因而，由中央银行对系统重要性金融机构监管能够更加全面考察创新业务的影响。

　　（2）政策性金融是否应纳入央行或银监会监管。目前中国政策性银行均受银监会监管。从本质上来讲，政策性银行属于财政投资范畴，其资金来源主要是政府拨款和发行金融债券，资金运用则投向政府政策所规定的领域。政策性银行不吸收普通存款，因而不具备信用创造功能。由人民银行或银监会对政策性金融银行进行监管存在诸多问题：①无法保证监管的一致性，政策性金融机构的资金运用主要体现国家意图，人民银行或银监会不可能以监管商业银行的文件要求政策性金融机构。②危机救助的责任分担不对等，政策性金融机构如果出现倒闭危机造成金融恐慌，救助的部门应当是国家财政，由人民银行救助政策性金融机构无异于财政部直接向人民央行借款，这往往是造成通货膨胀的根源。③容易陷入多头监管，增加了政策协调的复杂性。④造成监管资源浪费，政策性金融机构不具有商业银行一样的强烈创新和逃避监管的动机，其违规行为多数是一种类似政府的腐败行为，显然超出了人民银行或银监会的监管职责范围。

　　因此，我们建议将政策性金融机构从金融监管中分离出来，专门由政府职能部门指导和监管，针对腐败行为，由国家审计机构定期或不定期地专门审计（稽核）监督。

　　（3）跨部门监管协调是否应形成法律机制。在次贷危机发生之前，各个国家均初步建立起了金融协调机制，如美国的联邦金融机构检查委员会，英国的财政部、央行和原金融服务局三方谅解备忘录等，中国也在2004年达成了银监会、证监会和保监会联合参与的《金融监管分工合作备忘录》，这些协调机制的一个共同特征就是缺乏法律约束力和执行保障机制，形成的监管协调效力自然较弱。危机之后，各国纷纷提高了监管协调规格。中国金融体系受次贷危机波及较小，所以并没有紧随其后组建类似机构，直到2013年6月银行间市场“钱荒”事件爆发，加强货币政策与监管协调的迫切性大幅增强，才于2013年8月20日建立了由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会和外汇局参加的金融监管协调部际联席会议制度。但这一制度安排与国际上的做法相比弱化了很多。首先，联席会议不是职能机关，不具有行政权力和职务安排；其次，联席会议“不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工”；最后，联席会议有关协调职责仅仅是框架性规定，不具有实际指导意义。因而，目前的联席会议只是一个信息互通的平台。

　　目前中国正处在金融创新活跃和金融风险频发阶段，需要一个类似西方国家的“金融稳定委员会”。这样做的好处在于：①保证监管部门的信息共享准确及时。央行对系统性风险进行准确高效的识别依赖于监管部门对微观主体经营情况的判断，若判断过于悲观，会造成金融机构滋生道德风险，若判断过于乐观，又会贻误最佳的救助时机。而具有一定的严肃性和强制性的协调机制能够保证监管机关不会刻意瞒报、漏报、迟报，从而为风险识别提供准确依据。②提高风险处置效率。协调机制如没有决策权力，监管机关之间意见不合难以统一，央行的意图和要求难以贯彻执行，难以要求监管机关实施具有内在逻辑一致性的监管。③保证央行的权威性。央行的权威性越高，对公众的预期引导就越有效，货币政策的执行和金融风险处置效果就越好。银行业监督职能从央行剥离以后，央行在金融机构中的权威性受到削弱，金融机构配合货币政策的意愿降低。但如果协调机制存在一定的行政权力，能够在必要的时候对金融机构行使间接监督检查权力，则可以重新树立起央行在金融机构中的权威。

　　（4）金融控股公司由谁监管。次贷危机中，雷曼兄弟、美林集团、AIG等一系列世界超级金融控股公司或倒闭或被兼并收购。如何吸取国际金融监管经验，对金融控股公司实施有效监管，成为构建新型金融监管框架的重要环节。从国际经验来看，早在2002年，各国对金融控股公司的监管多采用集中或半集中监管模式。在次贷危机之后，集中监管模式更成为一种主流。2010年1月，法国颁布法案，组建新的监管机关--审慎监管局，负责对银行监管部门和保险监管部门联合监管。美国之前对金融控股公司监管采用伞形监管模式，即中央银行居于伞顶，负责对金融控股公司法人主体风险管理和金融业的稳健运营进行全面监管评价，而各监管机构作为伞骨对金融控股公司中的子公司仍沿用分业监管模式。2010年5月，美国通过了《金融监管改革法案》，规定美联储可以对任何可能对金融体系和经济造成严重冲击的金融机构实施监管。

　　从中国实际来看，美国的伞形模型难以应用。第一，美国的金融控股公司大多数是商业化金融机构，有明确的法律作为监管依据，保证监管机关的权威性和严肃性，而中国金融控股公司更多的是行政级别与监管机关平级的金融集团，由监管部门实施监管难以保证公正客观。第二，中国金融控股集团多为系统重要性金融机构，对金融体系有着举足轻重的影响，一旦出现危机，百分之百需要进行救助，由监管部门实施监管会滋生严重的道德风险。因而，建议将金融控股集团纳入央行监管范围，由人民银行对金融控股公司的财务状况、资本充足、关联交易、风险集中度、利益冲突等实施持续监督管理，明确人民银行在金融控股公司及其子公司出现经营危机时的救助责任，确保金融监管和金融救助的一致性。

　　□邓海清 陈曦