金融治理改革的下一步

　　主持人：中国经济报告记者吴思

　　嘉宾：

　　曹远征 中银国际研究公司董事长

　　张礼卿 中央财经大学金融学院教授

　　弗雷德·伯格斯滕(Fred Bergsten) 彼得森国际经济研究所名誉所长

　　2008年金融危机以来，全球金融治理存在的诸多缺陷日益凸显，经济失衡、汇率扭曲与大规模资本流动等全球化问题此起彼伏，金融自由化和金融创新冲击下国际金融监管体系漏洞暴露，全球金融治理改革引起了国际社会的高度关注。

　　在过去8年，以G20为主要平台的国际经济政策协调机制在一定程度上促进了全球经济复苏和金融市场稳定，但总体上很多基本问题仍然没有得到解决，全球金融治理结构尚未得到实质性改善。如何改革全球货币和金融体系，从制度层面进行必要的重构，仍然是当今各国政策制定者面临的重要课题。

　　2016年中国举办的G20峰会中，重新启动了国际金融架构(IFA)工作组，改善和加强全球金融治理成为G20的重要议题。在此背景下，《中国经济报告》邀请曹远征、张礼卿、弗雷德·伯格斯滕三位专家对全球金融治理所面临的挑战和改革前景展开深入探讨。

　　全球金融治理现状与改革

　　中国经济报告：当前全球金融治理最核心的问题是什么？全球金融治理将面临哪些挑战？

　　张礼卿：在全球经济高度关联的今天，我们看到，美国、欧盟和中国等主要经济体的宏观经济政策外溢效应越来越明显。2007年美国次贷危机很快酿成全球性金融危机，其量化宽松货币政策的实施和退出对新兴市场经济体金融稳定的冲击，中国汇率政策调整对全球金融市场产生的影响等等，都已清楚地表明，主要经济体的政策协调至关重要。

　　从目前看，G20可能是最重要的国际经济政策协调机制。然而，自2009年伦敦峰会成功地促成各国经济刺激以来，G20的作用总体上并不明显，正在演化成一个主要经济体领导人空谈和作秀的平台。如何继续有效发挥G20在政策对话方面的积极作用，使之真正成为一个具有约束力的持久的协调机制，是当前全球金融治理领域面临的最主要挑战之一。

　　曹远征：我们看到当前全球金融治理的最大问题是没有共识。目前的国际货币体系是由布雷顿森林体系延续而来，原先全球金融的稳定性是基于美元跟黄金挂钩，当黄金非货币化后各国货币都变成信用货币的情况下，美元又独大，各国的货币发行跟各国的货币政策联系在一起，于是就出现了现在货币政策不协调的状况。

　　首先各国要有共识，协调各国宏观经济政策，有这个基础才能谈其他问题。但现在似乎协调起来比较困难。好在大家已经意识到这个问题的重要性，我们希望G20峰会可以形成定期磋商的机制，各国制定宏观政策时至少不能以邻为壑。

　　在这个基础上，我们看到，SDR的五种货币中，欧元和英镑在走弱，日元因日本经济体量小而难以承担重任，美元和人民币占据了主要地位。因此中美两国之间的货币政策协调就变得非常重要，美国应该认可人民币作为国际货币的地位和安排，中国也应该加强协调以便形成稳定的汇率机制，进而稳定相关联货币。但是这更多的是对中国的挑战，要求中国加速自身改革，包括利率市场化、汇率自由化、资本项目开放以及金融市场发展。

　　伯格斯滕：我们看到当前的全球治理体系存在很多缺陷，包括中国在内的新兴经济力量正在试图改变国际秩序以及建立新的机构。但任何金融体系的改变都是慢慢发生的，不像外界所说的会“崩溃”或者“颠覆”。新的经济金融治理秩序和准则的建立至少需要十年以上的时间，亚投行这类新机构的出现并不会立刻改变目前的国际金融秩序。简言之，国际金融治理的参与方会越来越多，涉及的利益也更加多元化，协调难度将更大。

　　中国经济报告：应如何评价以美元为中心的国际货币体系？当前国际货币体系改革时机是否成熟？在未来一段时期，国际货币体系将如何演变？

　　张礼卿：在20世纪七八十年代，以查尔斯·金德伯格尔、罗伯特·吉尔平等为代表的学者认为，世界需要美元“霸权”，因为美国在享有货币特权的同时会向世界提供有助于金融稳定的公共产品，如在全球金融危机时通过增加流动性充当最后贷款人。存在近30年的布雷顿森林体系，似乎在一定程度上为“霸权稳定论”提供了经验支持。不过，以约瑟夫·斯蒂格利茨、周小川等为代表的学者则不以为然。在他们看来，美元作为一种主权货币，充当国际货币时难免遭遇“特里芬难题”；再则，美国的货币政策总会优先考虑美国国内经济稳定的需要，不可能以全球经济稳定为政策出发点。布雷顿森林体系的瓦解以及半个多世纪以来全球金融动荡的频繁发生，都表明“霸权稳定论”并没有获得有效验证，美元主导的全球货币体系并不是一个具有内在稳定性的制度框架。

　　既然以美元为中心的国际货币体系存在严重缺陷，那么改革就具有突出的意义。事实上，在过去几十年间出现过不少改革方案，其中包括回到国际金本位方案、实行单一世界货币方案、基于SDR的超主权货币方案、多元储备货币方案和改良的美元本位方案等等。然而，所有这些方案均看不到在近期实现的可能性。人民币国际化的启动和快速发展，为多元储备货币方案的实施增添了机会。近期，人民币成为SDR篮子的定值货币，继续推动了人民币国际化这一重要的历史进程。不过，从总体上看，这一进程仍然处在初期，如何避免各种风险和问题而使其可持续发展，值得深入研究。

　　曹远征：当前的国际货币体系有四大问题。第一，全球没有统一的汇率制度。各个货币尤其是中心国货币，自行其事。汇率波动机制如此之复杂，增加了国际经济活动的风险。第二，尽管在浮动汇率之下，美元还是独大。美元是各国汇率的锚货币，各国货币跟美元挂钩，就挂上了美国的宏观经济政策，而美国的宏观经济政策又不对世界宏观经济负责。第三，国际金融体系高度依赖于美元的稳定性，而美元本身不稳定，没有黄金的约束，别人又无法干预。锚在飘，与锚挂钩，船也就跟着飘，飘的结果就是金融危机。第四，尽管汇率变动的目的之一是调节国际收支顺逆差，但是在上述情况下，汇率没有办法发挥调整国际收支顺逆差的作用。亚洲金融危机以后，各国发现，只能靠扩大出口来扩大顺差，从而积累外汇储备，以对付国际资本，尤其是游资流动的风险。于是，外汇储备积累越来越多，出现了全球经济不平衡问题。

　　最根本的解决办法是建立一种全新的、不受各国货币政策干扰的“超主权”货币，但是难度显然极大。“超主权”货币的构想可能一时半会做不到，美元独大的国际货币体系又难以动摇，替代办法只能是找一个相对稳定的质量较好的主权货币弥补一下。弥补的核心就是国际货币体系减少对美元的依赖，从而避免国际金融体系的系统性风险，这个进程就是本币国际化的过程。

　　伯格斯滕：以美元为主导的国际货币体系已经发生了变化，即转为更多元化的货币体系。布雷顿森林体系延续下来的以世界银行、国际货币基金组织等机构为主导的国际治理体系也会慢慢发生改变。

　　货币在国际市场的地位取决于该国的经济实力。如今中国在全球市场中的地位越发重要，人民币自然会扮演越来越重要的角色。但是，这同时要求中国需要有一个高效的金融市场，目前中国的金融市场不够成熟。中国政府了解这个情况，并谨慎地发展金融市场。如果能够很好地运作，将来会是一个三极货币体系主导的体系--美元比例稍微下降，人民币比例上升，欧元在中间。

　　中国经济报告：如何对现有全球金融治理机构（如IMF）进行改革？

　　张礼卿：为了重建战后国际货币秩序，在美国主导之下，布雷顿森林体系于1944年应运而生。尽管已经过去了70年，而且其核心内容--可调整的钉住汇率制度（即“双挂钩”）--在1973年已经退出历史舞台，但作为这一体系的机构遗产，国际货币基金组织和世界银行一直保留至今，并且成为现行全球金融治理框架的重要组成部分。客观讲，在这70年里，国际货币基金组织和世界银行在促进全球货币稳定、经济发展和减少贫困等方面做出了不可忽略的重要贡献。但是，在全球经济格局发生重大变革的今天，无论是国际货币基金组织还是世界银行，以美国为绝对主导的治理结构不仅难以更有效地发挥其应有作用，也有失公平。对这两大国际组织的份额和投票权结构进行改革，使中国等新兴市场经济体拥有更多的话语权，已是大势所趋。遗憾的是，由于种种原因，特别是由于美国国内政治力量的阻挠，这方面的改革至今没有结果。如何寻求突破，依然是主要经济体的领导人所面临的挑战。

　　曹远征：IMF最核心的职能是国际收支调节，其他政策协调、经济治理、资金融通职能都是与之相关的。过去IMF操作的原则是国际收支逆差方调节，也就是某个国家发生逆差后IMF开展某种安排或改革（如贷款援助）来帮助其恢复至平衡。但是2008年金融危机中，我们看到的是顺差方（即美元流动性的补充来源美国）出现问题。但IMF的调节机制是单向的，这才提出发展中国家已经不是原来的发展中国家，需要增加这些发展中国家的发言权。因此，IMF改革的核心是重新安排顺逆差调节机制，进而延伸到整个治理体系、币种选择、SDR、人民币国际化等改革。

　　伯格斯滕：对于世界来说，关键的问题在于，IMF是否要撇开美国继续发展？我觉得等了这么多年，美国方面仍然没有太大进展，那么其他国家应该行动起来。IMF应该尝试摆脱美国，在其他国家的齐心协力下继续前行。

　　防范金融风险

　　中国经济报告：如何建立和健全全球金融安全网，以防范日趋明显的流动性冲击？

　　张礼卿：自20世纪七八十年代以来，伴随着金融自由化和金融全球化的快速发展，新兴市场经济体的金融稳定频繁遭遇冲击，货币危机不断发生。作为对策，很多国家尝试大量积累外汇储备，或者签署双边货币互换协定，或者参与区域性金融一体化进程，或者在危机发生时向IMF寻求流动性贷款。所有这些措施都有一定的作用，但总体上并不充足，不能完全避免货币金融危机的发生。而且，有的工具或途径还存在较大的约束和使用成本，譬如，大规模持有外汇储备，意味着巨大的机会成本，即不能充分利用外汇资源发展经济；再譬如，在使用IMF贷款和某些区域性货币互换安排时，危机国常常被要求接受苛刻的“条件性”（Conditionality）。如何创新和完善全球金融安全网的建设，着力维护全球金融体系的稳定，仍然需要进行积极的探索和创新。

　　曹远征：2008年金融危机发生以后，人们发现导致金融危机的核心问题是场外交易过大。大量金融交易没有登记因而监管部门不了解情况，包括大家所说的影子银行问题。当年雷曼公司倒闭后人们才发现它其实是一个清算系统，清算系统一垮，后面一大堆债权债务马上就落实不了，导致金融危机。因此人们得出场外交易必须得进入登记系统。要从根本上解决这个问题，核心是要建立基础信息系统，监管部门只有掌握了所有金融交易的具体情况，才能及时有效应对。

　　因此，建立全球金融安全网，首先是要信息共享，建立基础的场外交易系统。在辨识风险的基础上，才能开展全球金融监管体制改革，如宏观审慎监管等。最后才是改善全球金融治理体系。这是整个金融安全网的概念，那么首先应该是建立登记系统、信息共享系统、监测系统等金融基础设施。

　　中国经济报告：如何对国际资本流动进行有效管理？

　　张礼卿：国际资本流动的经济影响是双重的。一方面，正常的资本流动具有促进资源合理配置、实现跨期均衡和分散投资风险等潜在利益；另一方面，非理性的特别是短期投机性资本的大规模流动常常成为一国金融动荡的根源。近年来不少实证研究发现，资本自由流动与经济增长并不存在明显的相关关系，其包含的政策含义值得我们深思。

　　实际上，在过去几十年间，工业化国家的资本周期性地大规模流入和流出新兴市场，在很多国家引发了宏观经济不稳定和资产价格的泡沫生成与破灭周期（“Boom-burst Circle”），最终基本上都以金融危机收场。面对屡屡发生的动荡，国际货币基金组织终于自2012年起改变了长期以来鼓励资本账户开放的立场，认为面对大规模资本流入冲击时，一国除了应该及时调整宏观经济政策、允许货币升值和加强宏观审慎监管外，还应该将资本管制当作可选的政策工具。这一立场转变无疑有助于新兴市场经济体的金融稳定。不过，如何提高这些政策工具的效果，并不是一件很容易的事情。

　　值得指出的是，如果仅仅从输入国角度对国际资本流动进行管理，不仅效果不佳，而且并不公平。因为一方面，无论是调整宏观经济政策、允许货币升值、加强宏观审慎监管还是实行资本管制，其政策代价基本由输入国承担而与输出国无关。因此，探索构建一个由输入国和输出国共同参与的国际资本流动管理框架，通过某种形式的国际协定对国际资本流动进行双向管理，将是全球金融治理领域的一项重要任务。

　　曹远征：从国际资本流动和国际收支不平衡这个角度来看，应该说将来货币体系改革的方向，是货币发行国金融稳定性的问题。首先是货币体系的治理，其次才是金融市场治理，将金融监管纳入国际货币体系。发达国家金融市场的稳定性，是整个国际收支机制的前提条件。短期必须解决的最重要的问题是对跨境资本流动的管理和监管，应形成一些全球性的共识和原则。

　　中国经济报告：汇率的过度波动和无序调整会影响经济和金融稳定。避免全球货币竞争性贬值难度在哪？该如何应对？

　　伯格斯滕：当前国际经济体系对于处理全球货币竞争性贬值的问题基本上是无效的。IMF对竞争性汇率贬值有明确规定，但它缺少执行机制且决策过程高度政治化。WTO可以通过征税进行严厉制裁，但它对汇率的规定非常模糊，也从来没有这么操作过。可以说在过去30年，没有机构能有效解决这个问题。

　　曹远征：当前全球经济再平衡的问题不是经常项下再平衡，而是资本项下再平衡，因此汇率变动会引起资本的无序流动，这导致的问题远远比贸易不平衡要严重，可能引起全球金融动荡。当年亚洲金融危机就是由于资金大幅外流改变了本币对外币的价值，从而导致本国金融市场出现严重困难。政策预期一改变，资金流向也就随之改变，所以汇率政策必须得协调。现在资金外流越来越频繁，于是有两种倾向，一种倾向是各国实行管制，那就相当于反全球化了；另一种倾向就是建立新的机制，如果新机制短期内建立不起来，至少各国要加强协商。

　　张礼卿：针对主要经济体货币政策溢出效应、国际资本流动、汇率等问题，应形成一个全球性制度框架。其内容至少应该包括：（1）主要发达国家应更好地加强与主要新兴市场经济体的货币政策协调；（2）当国际资本大规模流入或流出新兴市场经济体的时候，资本输出国应该进行必要的监管调整，以避免国际资本流动的异常波动；（3）成立专门小组，积极研究在全球范围内实施“托宾税”的可能性。

　　中国如何参与全球金融治理

　　中国经济报告：中国应如何有效参与全球金融治理？

　　张礼卿：中国应在全球和区域两个层面积极参与全球金融治理。包括推动国内金融业进一步开放和人民币国际化进程，在G20峰会、IMF改革进程、亚洲货币金融合作框架、亚洲基础设施投资银行、金砖银行、上合组织峰会、“一路一带”倡议等国际性和区域性安排中承担更多的国际责任并争取更多的话语权。在今年G20杭州峰会上，中国可以充分利用议题设立等有利条件使这一峰会产生切实有效的积极作用。

　　曹远征：G20杭州峰会的四个议题中，金融稳定是最重要的。世界经济不稳定和金融动荡的问题在加剧，货币政策协调变得非常重要，特别是要避免汇率竞争。今年2月份的央行行长会议已经达成一些共识，有人称之为“新的广场协议”。中国参与并改善全球金融治理，可以加强在国际收支调节和宏观政策协调方面的工作。

　　其次，金融发展的方向是普惠金融，即让更多的中小企业、个人、发展中国家都能够享受金融发展带来的好处。普惠的核心是绿色，这是与过去理念不一样的一点。中国提出的绿色金融概念获得了G20峰会的高度认可。

　　在这些方向上，我们期待中国在国际治理尤其是金融治理的问题上发挥更为积极的影响和作用，共同推动全球金融治理机制的改善。

　　伯格斯滕：全球金融治理体系是由全球共建共享的，不可能由哪一个国家独自掌握。中美是全球最大的两个经济体，两国就全球金融治理加强合作，不仅有利于全球经济增长和金融稳定，也有利于推动国际经济秩序朝着更加公正合理有效的方向发展。

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……