网约车监管新规的顺产与保育

　　在以兼职或者短期就业为主的网约车市场，政府计划运力规模不具有正当性

　　经过不到一年的公共讨论，中国网约车监管新规（《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》）正式出台。虽然出台过程“一波三折”，但与网约车这一新兴经济形态在其他法域的法制境遇相比，中国的网约车新规可以称得上是“顺产”。

　　网约车新规背后的认知进步和保育障碍

　　网约车与传统出租车行业之间存在重大差异，如网络约租车平台解决了传统出租车业的信息不充分问题，节省了管理成本，提高了出租车司机之间以及平台企业之间的市场竞争充分度，有助于动员闲散资源参与城市客运活动。更重要的是，与巡游出租车业相比，网约车业这一股市场力量具有强大的自我监管能力，在很大程度上能够通过自我规制来调控运力规模、市场价格和服务质量。这就意味着，网约车业需要一套区别于传统巡游出租车业的法律监管框架，使其自我监管能力得到释放，从而更好地增进社会大众的出行福利。

　　正式出台的监管新规积极考虑网约车业的特殊性并尝试为其“量体裁衣”。不过，新规也在不少关键问题上仅作了原则性规定，将具体操作实施留待地方政府去探索解决。这样的立法模式一方面是必要的，毕竟不同地方的交通出行需求和供给状况不尽一致，事无巨细的中央立法可能掣肘地方的有益探索和尝试。但另一方面，这也是问题所在。

　　交通运输部作为产业规划和监管部门，并不负责监管制度的具体实施，在利益关联上处于一个相对“超脱”的地位。但地方交通运输监管机构及其工作人员与交通运输产业之间则存在不同程度的利益关联。一些地方的交通运输主管部门甚至是出租车公司的直接或者间接投资人。这有可能致使新规在一些地方的具体实施中走样。

　　实际上，这方面的病灶在新规出台之前就已经出现。尽管中央政府和交通运输部曾在2016年初多次释放“善待网约车”的政策信号，但不少地方政府却采取了对网约车的“雷霆执法行动”。在各个地方的巡游出租车业完成改革之前，网约车业的发展必然会面临相应的阻碍。这大抵也是为什么原本由交通运输部发布的针对整个出租车业的改革指导意见（《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》）最终改由国务院办公厅来发布（《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》）。原因无非是希望借此推动地方政府更积极地改革巡游出租车业，更友善地监管网络预约出租车业。

　　网约车新规中的重点问题

　　一是关于网约车可以同时接入服务的平台数量，新规删除了此前“不得同时接入两个或两个以上的网络服务平台”的规定。这意味着同一网约车车主可以同时接入多家平台，并根据不同平台提供的待遇安排挑选合作对象（或者干脆退出网约车市场）。乘客同样如此，可以同时注册多个约车平台并选择服务提供者。如果车主和乘客与平台之间既不存在长期的合同约束，也没有重大的财产租赁或使用关系，那么车主和乘客则可以在不同平台之间进行低成本甚至无成本的切换。车主和乘客对平台的自由选择权和灵活退出能力有助于激励平台合理设定与平台用户（包括车主和乘客）之间的权利义务关系，改进平台的服务水平，以应对其他平台的竞争压力或者平台用户的退出风险。

　　当然，如果平台业出现较高程度的经营者集中问题，且平台用户已经对平台形成了较强的职业依赖或者消费依赖，这方面的竞争激励效应就会相应递减。就当前的滴滴和优步合并案而言，从近期来看，平台用户对平台的依赖性并不明显。毕竟，平台上的全职私家车主的比例有限，且用户还有出租车、拼车等替代性出行方案。但从长期来看，这方面的依赖性有可能会不断增强。如果在滴滴和优步之外并没有实际产生平台竞争对手的话，因垄断而产生的各种负面社会经济效应可能随之出现。这将考验监管机构的判断能力和反垄断法执行智慧。

　　二是关于网约车车主与平台公司之间的契约安排方式。新规第18条要求平台公司“根据工作时长、服务频次等特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同或者协议，明确双方的权利和义务”。这一规定改变了此前要求一律签订劳动合同的作法，值得肯定。虽然要求平台公司与车主签订劳动合同的作法体现了立法上对私家车主的善意保护，但这既不一定符合私家车主的本意。

　　如何确定构成劳动关系的“工作时长和服务频次”将是未来实践面临的一个难题。毕竟，影响网约车车主的工作时间和服务频次的因素很多，与工厂制时代的劳动实践存在较大差异。笔者认为，无论是全职车主还是兼职车主，如果能够建立一套更为灵活有效的社保制度和损害风险分散制度，就没有必要回到那个工作场所、时间、程式甚至内容都较为固定的劳动合同法时代。关键在于，我们是否愿意去构想那些既能实现价值目标又能提高就业灵活度、降低社会交易成本的制度方案。

　　三是关于网约车的数量规模控制。城市出租车辆（包括巡游出租车和网约出租车）的运力规模不能过小，也不能过大。问题在于，出租车的运力规模应当通过何种机制来确定？受制于长期以来的管制思维积习，不少人理所当然地认为应通过政府计划来确定运力规模。交通运输部于2015年底发布的征求意见稿就试图沿用此前针对巡游出租车业的地方政府计划模式。

　　从20多年来的实践看，政府计划的运力规模具有浓厚的保守主义倾向。这在北京等一线城市尤为明显，运力规模远不能满足乘客的实际需求。导致保守计划的原因较为复杂，计划失误、饥饿营销甚至许可寻租都可能成为地方政府作出保守运力控制的原因。但可以确定的是，政府计划模式深刻地反映了监管部门长期以来对市场的不信任思维惯性，未曾主动地考虑和比较过市场的调节能力。

　　的确，自由市场模式下可能出现一定程度的供给过剩，但这种担忧不易被过度夸大。因为，出租车司机的日均营业额以及其反映的市场饱和度是一个较为容易获取的商业决策数据，出租车投资人盲目冒进的概率不大。即便出现一定程度的供给过剩问题，至少满足了大众出行福利。特别是在以兼职或者短期就业为主的网约车市场，政府计划运力规模不具有正当性，因为非全职车主在工作时间上存在很高的不确定性。而运力规模的确定就意味着：即便有一部分登记注册的网约车司机选择休班并导致运力不足，尚未登记注册的司机也无法进入平台提供运营活动。与此相比，由网约车平台根据市场需求状况，通过补贴和优惠措施来实时调节运力规模是一个更经济的做法。

　　在这个意义上，新规强调从运力规模的地方政府计划模式“逐步实现市场调节”，是与网约车业乃至整个出租车业的市场运行原理相符合的。但这一新规尚未满月就面临保育障碍。例如，兰州市运管处于近日拟定并上报甘肃省交通委的《暂行办法实施细则》就作出了“每千人拥有3辆-4辆出租车”的运力规模计划。据报道，扣除既存的巡游出租车运力，留给网约车的运力规模相当有限。这不仅影响网约车业的健康发展，而且会阻碍巡游出租车业的市场化改革，违背了网约车新规的基本政策取向。

　　四是网约车价格的形成机制。新规第3条强调，“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”。第21条就“何为必要”作出了明确的规定。根据该条，只有当出现“为排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序，损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为”时，政府才有实行指导价的必要。

　　在理想的市场环境中，网约车平台能够根据订单数量和车辆供给情况来确定价格，并通过补贴和优惠政策来刺激车辆供给或消费需求，通常无需政府干预。即便出现以刺激消费、发展规模为目的的低于成本价销售，或者以节省平台运行成本为目的的涨价，也不宜随意进行价格干预。当然，如果网约车的异常价格行为足够引发“妨碍市场公平竞争”或者“侵害乘客合法权益”的持续效应时，的确有实施政府指导价或者执行其他公平竞争法律的必要。

　　遗憾的是，兰州拟定的《暂行办法实施细则》以新规第3条关于“按照高品质服务、差异化经营的原则，有序发展网约车”的规定为由，要求“网约车价格必须高于巡游车，以达到为乘客提供差异化服务的效果”。这是对新规所确定的价格形成机制的严重扭曲，违背了整个出租车行业的市场化改革方向。当然，这也与新规在寻求各方利益妥协、举棋不定中留下的“后遗症”不无关系。

　　五是关于运营车辆的退出机制。私家车辆退出机制问题直接影响到车主加入平台的积极性和车辆资源供给的充分性。新规第39条采用了“里程上限+运营年限”的双轨制，即“行驶里程达到60万千米时强制报废。行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时，退出网约车经营”。这一规定解除了此前网约车车主对“8年后一律强制报废”的担忧。考虑到大量网约车车主并不确定未来的运营时间，如果实际运营时间短也需要在8年后强制报废的话，进入网约车市场的成本就太高。新规化解了这一政策风险，有助于激励更多的私家车主加入平台。当然，新规强制要求私家网约车变更登记性质并申领《网络预约出租汽车运输证》，这将无谓地增加车主的市场进入成本。在笔者看来，回顾网约车新政出台之前的执法情况，即便新规作出了此种老套的“准入发证监管”规定，一方面可能被那些政策开放的地区变通执行，另一方面面临其他地区的扭曲执行。兰州的《暂行办法实施细则》拟将“8年”缩水为“6年”就是一个例子。

　　除前述五点监管新政策所体现的变化之外，新规还在监管模式上从单一的“准入监管”兼“过程监管”的思路，强调建立和实施一套针对网约车平台和车主的信用评价、记录和约束机制，以此来激励网约车平台和车主切实提高客运服务质量。这也是值得赞许的变化。总而言之，顺产的网约车监管新规和出租车业改革方案选择了顺势而为的发展方向，承载了社会大众消费者和知识界的美好预期。但这一个美好的开始，需要社会各界的更多努力去保育才能够顺利成长。

　　（作者为中国人民大学民商事法律科学研究中心副研究员）

　　□熊丙万