网约车合法化重构出租车管制政策

　　网约车价格、运力规模等问题的具体处理仍需要稳慎得当

　　7月28日，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）两个文件正式发布。出租车服务在原有巡游的基础上，将网络预约正式纳入监管，中国成为全球首个宣布网约车合法的国家。

　　传统出租车行业长期以来实行的严格管制政策积弊较深。网约车则以移动互联网为技术依托，以大量补贴为营销手段，迅速攻破传统出租汽车原有封闭的行业边界，进而侵蚀出租汽车市场。网约车合法化促使人们重新思索原有出租车运价、数量、准入等方面的管制政策，就其本质而言，这是一次由技术创新引发、各种力量博弈推动的“放松管制运动”。

　　传统出租车市场管制与放松

　　出租车市场是否需要管制，理论上争议较大。中国出租车行业长期以来实行严格的管制政策。20世纪90年代初，曾有过一段以发展出租车行业而放松管制的时期，但随后马上收紧。

　　政府管制措施主要是为了克服出租车行业负外部性、信息不对称等“市场失灵”，数量和价格是主要的管制内容。

　　出租车作为一种便捷但不经济的交通方式，在城市道路的运行会对他人产生交通拥堵和污染，这种负外部性及基于城市交通道路资源和承载能力的有限性，为运力规模控制提供了现实的考量。设置准入标准可以控制经营者数量，防止过度竞争产生的市场混乱。

　　出租车在道路揽客的随机交易方式使得乘客和驾驶员之间存在较为显著的信息不对称，出于保护乘客利益的原因，所以不允许自由议价。出租车经营者因竞争不充分形成垄断，通过政府定价可以限制其过高的特许经营利润。

　　但是出租车行业因管制滋生出大量矛盾，如数量控制难以实现供求平衡、出租车服务形式单一，因此在体制外围滋生大量的非法运营车辆。城市交通主管部门为增加市场供给新增出租车经营权，经常会遭到出租车经营者与驾驶员的抵制。尽管运价与燃油价格形成联动机制，但僵化的价格无法及时反映市场供求关系。运价调整程序复杂，一旦设定价格较长时间内都不会改变，当运价过低时，出租车驾驶员为弥补收入违法经营的事常有发生。

　　而放松管制则通常只带来出租车供给急剧扩张，却没有出现运价下调与服务质量改善。出租车市场管制可以放松但绝不能一劳永逸地解除。

　　网约车对管制政策的重构

　　1.网约车的服务创新。网约车的服务创新主要呈现出以下两个特点：（1）供求信息撮合匹配。乘客出行前通过手机软件发布出行需求，附近的网约车驾驶员通过相应软件快速收到需求信息。移动互联网技术将原本极度分散的供求高效聚合起来进行撮合匹配，降低了巡游车驾驶员盲目兜客、乘客徒劳等车等不必要的时间成本和交易成本，极大地提高了出行效率和乘客的服务体验。（2）服务信息提前可见。乘客可以提前通过手机软件了解到周边出租车数量情况、车辆信息、驾驶员评级、出行最短线路和价格预估等信息，乘坐网约车结束时可以根据驾驶员的服务表现、行为举止等对其进行公开评价、打分。提前告知信息的方式消解巡游车信息不对称的带来问题，公开透明的评价机制激励驾驶员为获得更高的收入而提供更好的服务。

　　2.网约车合法化的争论。关于网约车合法化的争论，最初集中在私家车能否参与客运服务，之后主要围绕价格是否需要政府定价、数量是否需要控制等。

　　媒体不断报道出各地网约车驾驶员侵犯乘客人身财产安全的事件，引起社会对私家车承担客运服务的广泛担忧。私家车能否提供安全的客运服务，首要的是平台公司作为承运人承担安全运营责任，保障乘客的合法权益。政府若要将网约车纳入合法的框架下进行监管，平台公司的服务能力、驾驶员条件、车辆标准须达到保障安全运营的要求。

　　价格市场化的担忧来自于未来平台利用垄断地位，形成新的信息不对称，从而提高价格损害乘客的利益。现实中，网约车在高峰期、极端天气的过高溢价遭到乘客的普遍诟病；同时，从世界各国历史上放松管制的结果看，放开市场后出租车总量的增加导致运价不降反升的情况多有发生。

　　网约车的数量预示着市场未来竞争激烈程度，决定着出租车司机的营收能力。平台公司的注册车辆直接影响其估值和资产优良程度，如果对其严格限制，容易遭到平台公司的抵制和被排除出市场驾驶员的抗议，也不排除转为另外一种形式的非法营运。数量控制不严又难以回应巡游车驾驶员群体的诉求，大城市的交通拥堵问题也会加剧。

　　3.网约车合法化的阻力。政府官员、巡游车经营者、驾驶员等利益群体反对放开竞争是网约车合法化的主要阻力。

　　网约车进入市场相当于在体制外围供给了大量出租车，这意味着巡游车经营者特许牌照贬值，作为金融品的牌照将会使持有人财产瞬间缩水。特许利润消失，巡游车驾驶员营运收入大幅减少。

　　网约车进入市场冲击了原有的监管体系，既有的监管体系难以适应新形势。行业主管部门对这一新生事物还缺乏足够的认识，又无改变监管方式的国际经验可循，面对被动开放出租车垄断市场自然积极性不高，甚至对网约车的发展产生抵触情绪。

　　网约车合法化后的思考

　　在创新发展驱动、利益集团博弈、管制政策惯性等诸多因素交织影响下，网约车纳入政府监管实现了对行业和管制政策的重构。社会各界对网约车的态度没有形成共识，尤其是复杂和敏感的价格、数量问题仍存争议。因此合法化后，地方政府在细化中央政府的指导政策时，对网约车价格和数量的处理上应该稳慎和得当。

　　1.业态发展要尊重市场选择。《指导意见》提出“要统筹发展巡游出租汽车和网络预约出租汽车，实行错位发展和差异化经营”，该定位意味着错开两种业态的发展层次和方向。

　　巡游车和网约车营运服务有差异，就改革而言是要遵循各自的竞争力，对两种业态的侧重不偏不倚，尽量少干预。未来的发展既然以融合为方向，那么网约和巡游只是服务的差异。服务的发展方向由乘客的需求决定，而不是简单通过政府以保护哪种业态为目的的简单区分。

　　2.约束网约车不正当溢价行为。《指导意见》指出“对网约车实行市场调节价，城市人民政府认为有必要的可实行政府指导价”，该要求意味着网约车运价原则上实行市场调节价。地方政府承担出租车的管理责任，有责约束平台企业利用垄断市场地位的不正当溢价行为。

　　平台在高峰、极端天气的补贴或者溢价是市场调节手段，意在鼓励驾驶员出车。鉴于企业的社会形象和市场信用，无法频繁改动调价的系统和水平。因此政府与企业约定溢价幅度可以作为许可的前提，既可继续发挥其调节的积极作用，也避免过高溢价对乘客的利益损害。

　　3.避免降低行业活力的数量调控。《指导意见》并没有明确提出要对网约车实行数量控制，但“优先发展公共交通，适度发展出租汽车”的要求，意味着网约车数量应该根据大中城市交通拥堵状况等因素合理确定规模。中小城市网约车数量管制压力较少，道路车辆承载能力饱和的大城市选择合适的路径确定运力规模相对较难。

　　规模调控的具体策略宜选择“先宽后严”，方式适合间接调控。在政策实施的过渡期内对现有网约车规模准入门槛不设置或放宽，数量上采取权宜之计，待市场格局清晰后再对车辆设置门槛做趋严控制。间接调控可以设置一些隐性门槛提高平台运营成本，降低驾驶员从业意愿，削减平台数量扩张的动力，从而最终达到规模控制的目的。

　　（作者单位为深圳大学经济学院）

　　□黄懿 韩彪