构筑大国治贫的“制度体检”机制

　　中国的扶贫开发事业在坚持党的领导下，充分发挥社会主义制度优势，取得了伟大成就。在2015年11月27日至28日召开的中央扶贫开发工作会议上，习总书记指出，“要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。”当前，我国正处于脱贫攻坚的总攻阶段，扶贫领域侵害群众利益的案件时有发生，因此，对扶贫工作制度进行廉洁性评估的“制度体检”，正是保证脱贫目标实现必要之举。

　　今年4月以来，中央纪委对农村和基层扶贫领域的涉腐案例进行了定期震慑性通报。基层扶贫领域发生的诸如截留贪污扶贫专项款、虚假冒领扶贫保障资金、甚至向低保户索取好处费……一些涉及制度监管的典型问题，真切地“挥霍群众对党的信任，侵蚀和削弱党的执政基础”。所以当前破解扶贫领域的贯彻难题，必须要将制度廉洁性评估作为有力支点。十七届中央纪委六次全会明确要求各政策领域要“认真开展制度廉洁性评估”，并强调该举措是“从源头上预防和治理腐败的重要途径，是提高制度执行力、维护制度权威性、强化制度反腐的重要举措。”扶贫工作事关群众切身利益，因此在任何涉及基层贯彻的政策体系出台前，要做到“瞻前顾后”，也就是说，既要在政策导向上做到“瞻前”评估，实施体系化的前置审查，以切实的规制通过预防不合格制度或无效制度的出台，更要做到“顾后”的问责审计，对制度执行效能进行程序确认，避免制度效能缺失甚至空转。

　　腐败作为一种治理之瘤往往超越国家和地域，形成制度的侵占性损害，更是威胁公共利益的实现。腐败的侵害成为当今世界的共识。扶贫领域因为覆盖的广泛性与工作的复杂性，以及政策实施内容和政策执行方式的特殊性，综合当前的实践经验，廉洁评估对象主要为行政机关制定的制度。因此，针对以下事项，如扶贫政策制定机构是否存在违规违法扩张权力、减免责任，增减政策针对的个人、法人和其他组织的权利义务？扶贫政策实施工作部门是否存在利益冲突、谋取特定团体利益等情形？基层的政策执行自由裁量事项是否必要合理，自由裁量幅度是否适当？基层扶贫监察程序和执纪问责流程设计是否科学规范、公开透明？基层惠民政策是否高效便民？基层政策实施体系的行政权力配置是否合理，监督制约措施是否有效，制度执行是否到位，责任追究机制是否健全？这些都应当纳入扶贫工作制度的廉洁性评估体系。

　　通过对扶贫工作进行“制度体检”，有利于推进我国扶贫工作机制在脱贫攻坚方面的效能发挥。严格地说，治理腐败除了是公权力的伦理要求外，更是法律当在不伤及公民信任的原则下更好地实现社会良治。随着我国经济发展成果总量积累，我国实现发展成果贡献和消除贫困的目标呈现出阶段性变化。我国全面建设小康社会的政策实施体系、建设效能、国际评价等，都对我国扶贫工作机制有着关键影响，也是中国减贫事业在世界人权评价领域的重要参考指标。因此，作为《联合国千年宣言》的签署国，我国一方面要在以国家立法的形式建立统一的廉政体系，同时针对中国减贫事业的重点治理领域和关键制度环节建立防控廉政风险制度，将我国扶贫工作机制的廉政规制制度法治化；另一方面以纪律和其它规章制度为基础，以执纪的方式构建协同治理体系，将我国扶贫领域的执纪监督问责常态化、机制化。以着眼发展的务实精神，提高扶贫工作的总体效能。

　　对扶贫工作机制进行“制度体检”，有利于打造一支精通基层治理业务、具备良好素养的执纪监察队伍。“徒法不足以自行”，通过立法对扶贫工作进行系统规制，一方面是制度自身的完善，另一方面也是从制度变迁视野培养能够熟练运用监察业务知识、掌握廉政法律法规的专业化、基层化监察人才的需要。新时代的纪检监察干部在中国国内不仅要以慎权意识对党纪国法心存敬畏、以慎独精神对道德律令心怀戒惧、更要着眼我国基层政策落地领域的深刻变化，通过全面合作，将腐败治理的发条拧紧，织密惩治和预防腐败行为基层藩篱，使我国当前提出的不敢腐、不能腐、不想腐的阶段性治理策略，能够通过基层实施更加扩展，逐步形成有效的传导机制，使腐败治理制度成为无处不在的长效规范，让制度执行成为没有例外的刚性约束。这就要求国内纪检监察干部保持时刻冷静清醒，以卓绝的信心决心，在中央和地方两个层面保持对扶贫领域腐败现象的高压态势。而这种职业能力离不开干部的专业化培养，通过当前的中央的、区域的协作机制，以驰而不息的党性观念、铁的纪律作风打造一支忠诚干净、业务突出基层监察队伍。同时这样的队伍也将为扶贫工作领域监察部门转职能、转方式、转作风开创新局面，使得扶贫领域反腐力量以更强健的肌体、更过硬的作风实现贫困的有效治理。

　　以立法促合作，通过“制度体检”全面检视我国扶贫事业的预防和惩治腐败体系，最终建立扶贫监察体系，提高我国在减贫事业在国际人权领域的核心影响力。以立法促进治理腐败在扶贫领域的延伸，从立法功能来说，法律通过其强制引导，才能使法治标准得以最大限度地完善。检视我国治理贫困的现状，逐步建立健扶贫领域腐败治理的风险预警、规制整改、协同监督、考核评价和治理责任追究机制，制定符合我国扶贫领域腐败治理协作的专门制度，形成一整套行之有效的扶贫监察廉政风险防控制度体系，并对之进行统一规范，一方面以规制我国在贫困治理中主体多元、责任不明的暂时性乱象，以保障统一协同；另一方面通过合理规制，在主体定位、制度信任、地域规制、行为规制、权利义务等方面做到章制明晰，有法可依。并同国际减贫合作机制接轨，从而提高我国在国际腐败治理领域的核心影响力。

　　习总书记在中央扶贫开发工作会议上强调，“要加强扶贫资金阳光化管理，集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪，对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的要从严惩处。”因此，扶贫工作必须掌握好腐败治理协作的“无为”与“有为”的边界，惟有制度才是最好的“界碑”。实施制度廉洁性评估，依靠可靠的“严法”合理规制。一张一弛间，正是依法治理涉及群众切身利益的腐败时必须恪守的公共精神和审慎原则。

　　(作者系中国廉政法制研究会理事，成都师范大学教师，法学博士)

　　刘为忠

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