胶州：向着高标准全面小康奋进——沿海开放经济发达地区精准扶贫的思考与实践

　　精准扶贫、精准脱贫是党中央在全面建成小康社会关键时期作出的重大战略决策。作为东部沿海开放经济发达地区，要贯彻好这一战略，必须与全面建成小康社会高标衔接、创新实干，在找准脱贫路径、增强内生动力、构建长效机制方面狠下功夫。

　　胶州市总人口87.1万人，其中建档立卡贫困人口10255人。2015年全市国内生产总值和公共财政预算收入分别达到981亿元和80亿元，位列全国百强县（市）第21位。可以说，仅仅完成现行标准下建档立卡贫困人口脱贫任务“不太难”，但如何由“输血”脱贫向“造血”脱贫转变、让已脱贫的人不返贫、陷入贫困的人能及时得到帮扶救助，最终通过体面工作、尊严生活，走上共同富裕之路更是我们关注和努力的重点。为此，我们坚持高标定位、精准化施策，在精准扶贫、精准脱贫方面进行了一些探索，取得了良好成效。

　　抓牢“三个关键” 找准脱贫路径

　　习总书记强调，“扶贫开发，贵在精准、重在精准，成败之举在于精准”。我们认为，理解并落实好“精准”要义，必须抓牢识别、力量、方式“三个关键”，做到识别标准化、力量集成化、方式餐谱化。

　　一是坚持识别标准化。识得准，才能扶得真。为最大限度地减少识别过程中的人为干扰因素，我们创建了贫困户精准识别量化评估体系，将贫困户、贫困人口标准量化成11大类、73小项，用分值比较，用数据说话，切实解决了“评什么、谁来评、怎么评”三个问题，实现了对扶贫对象识别由感性看到理性评、由抽象化到具体化的转变。通过再识别、再评估，全市新识别纳入贫困户19户、86人，清退86户、263人，确保了贫困人口应扶尽扶、群众心服口服。该做法在青岛市被推广学习，《农民日报》头版头条进行了全面报道。

　　二是坚持力量集成化。打赢脱贫攻坚战，必须集聚要素、集成力量，握指成拳、靶向发力。近年来，我们通过市级统筹、深化结对、强化考核，实现了政府力量、行业力量和社会力量的“三个扩大化”。政府层面，从市到镇均成立了专门工作机构，扶贫经费列入市镇两级财政预算，其中2016年市级财政预算资金达3700多万元。实现了每个贫困村、经济薄弱村都有1名“第一书记”、联村局长、党员企业家、经济强村结对帮扶；每个贫困家庭都有1名机关干部和1名签约医生，有学生的家庭还有1名联户教师结对帮扶。行业层面，统筹各部门力量，强化农村基础设施和公共服务建设，实现了教育、医疗、养老保险、社会救助、污水处理、环卫、公交“七个一体化”全覆盖；建立“阳光民生999”救助平台，整合慈善、民政、工会、妇联、残联、卫生等17个部门的资源，统一纳入救助系统，实现了救助政策有机衔接、救助资源有效整合、救助数据共享共用。社会层面，充分发挥妇联、残联、工商联、慈善总会等社会组织作用，强化国有企业扶贫社会责任，大力实施扶贫志愿者行动，形成了全社会力量共同参与的大扶贫格局。

　　三是坚持方式餐谱化。近年来，我们按照脱贫路径“餐谱化”的理念，坚持实事求是，让贫困村和贫困户有更多选择“余地”，如在洋河镇重点实施乡村旅游脱贫、铺集镇重点发展电商脱贫、里岔镇重点实施光伏发电脱贫等。在针对贫困人口实施“五条渠道”脱贫、贫困村实施“五项工程”摘帽的基础上，更加注重加强产业“造血”，走特色产业带动脱贫的路子。胶州市洋河镇地处南部丘陵地带，由于山多地少，土壤贫瘠，全市46%的贫困村集中于该镇。为此，我们通过实施“支部+龙头企业+农户、支部+合作社+农户、弱弱联合特色产业组团发展”等模式，将贫困村和贫困户纳入全产业链发展。如省定贫困村东王家庄通过九顶莲花山旅游扶贫产业园带动，2015年村集体由零收入增加至10万元，农民人均纯收入由2014年不足7600元提高到9700元。2016年底，在全市建档立卡贫困人口实现全部脱贫基础上，30%的贫困村也将实现摘帽。对暂时受条件限制无法实施产业项目的贫困村，以及无劳动能力、无法通过产业扶持、就业务工、合作带动等方式实现脱贫的贫困户，则探索将各级财政扶持资金托管经营分红收益。目前已整合扶贫资金近3000万元，由青岛市胶州新城建设开发有限公司统一进行托管经营，并按不低于8％的标准进行保本分红，每年的分红收益200多万元，全部用于对贫困村开展公共服务和对贫困户进行帮扶。

　　抓实“三个重点” 增强内生动力

　　贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体，幸福生活终究要靠自己来创造。为激发内生动力，我们着力抓实“两业一改”三个重点，即通过学业、就业和产权制度改革推动脱贫。

　　一是突出学业培养。加快实施教育扶贫工程，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，是改变命运、造福家庭、阻断贫困代际传递最有效、最直接的途径。我们通过实施“启智工程”，优化教育体制机制，加大人才资金向农村、特别是贫困群体倾斜，近年来累计投资13.9亿元，新改扩建农村中小学、幼儿园99所，每年选派200名城区优秀教师到农村支教，每年安排650万元专款重点培训农村教师，成功创建“国家义务教育发展基本均衡市”，教育脱贫成效显著，目前全市831名建档立卡贫困学生学业、生活全部得到有效保障。

　　2016年2月，中央电视台以《寒门学子也有春天》为题，对洋河镇一贫困家庭学生通过教育脱贫进行了宣传报道。“启智工程”的实施，让仅有131户的省级贫困村洋河镇尧洼村走出107名大学生，9个博士、15个硕士；150户的铺集镇后涝庄村走出130多个大学生，成为远近有名的“状元村”“大学生村”。胶北前七城村贫困户王世敬家有4口人，夫妻有病有残收入较低，特别是 2个孩子因贫厌学，上学费用成为家庭最大负担。我们依托教育扶贫工程，通过教师结对帮扶关心、落实教育惠民政策，不仅解决了孩子上学的所有费用，而且使孩子增强了学习自信，该家庭年内即可实现脱贫。

　　二是注重就业创业。就业是实现尊严生活的前提。胶州市产业基础雄厚，拥有纳税企业近万家，有条件让有劳动能力的贫困人口通过就业脱贫。为此，我们将贫困人口录入公共就业一体化信息系统，并在2年内进行“菜单式”免费培训。在方式上重点采取技能培训就业、产业带动就业、公益岗位就业、定向考录就业等，同时优化环境、强化支持，制定出台金融支持精准脱贫工作方案，通过设立专项资金、贷款贴息等方式，引导信贷资金向贫困村镇和贫困群众倾斜，促进创业、带动就业。2014年以来，先后有近千人通过就业创业脱贫。其中500多名有劳动能力的贫困人口通过合作社务工获得工资收益脱贫，150多个贫困户通过产业链各环节增值收益脱贫，有128名贫困人口通过安排保安员、保洁员、护林员等公益性岗位实现在“家门口”就业脱贫，21名贫困家庭子女通过机关事业单位定向招录就业脱贫。

　　三是深化产权改革。我们认为，抓好精准扶贫、精准脱贫工作必须与农村产权制度改革相结合，唤醒“沉睡资本”。我们通过清产核资、明晰产权关系、界定成员资格，以股权的形式量化到集体经济组织成员，再按程序将该资产经营权流转至其他经营主体经营管理，既盘活了村集体资产、又增加了农民财产性收益。目前，全市20个省定贫困村产权制度改革已全部完成。同时对贫困村债务的形成原因进行识别分析、分类梳理，通过财政结余资金、债权清收抵消、债权债务核销等方式，进行逐步化解。对短期内无力化解或者暂时不宜化解的债务，通过“政府挂账”方式进行兜底，让贫困村庄“卸下包袱，轻装上阵”。目前已化解债务150.8万元，镇级财政挂账786.4万元。另一方面，通过农村土地承包经营权流转增加农民收入，全市已有1000多个贫困户参与了土地流转。

　　抓好“三个环节” 构建长效机制

　　打赢精准脱贫攻坚战，既是阶段内必须完成的一个目标，更是一个新的起点。只有抓好脱贫退出、动态管理、兜底保障“三个环节”，才能实现稳定脱贫、持续脱贫，让贫困群众在全面建成小康社会进程中永不掉队。

　　一是脱贫退出要具象化。脱贫成效是检验是否真正打赢脱贫攻坚战的唯一标准。青岛市的脱贫标准是“一标两好四保障”，即人均年纯收入4600元，吃好、穿好，教育、住房、医疗、养老有保障。我们积极探索研究，制定了《贫困户脱贫退出定量评估工作规范》，明确退出标准、资格条件、评估程序、结果运用等指标；设计了《贫困户退出定量评估表》，将涉及家庭人员健康、子女、学生、住房、收入、养老和医疗保险等方面的18项指标量化赋分，并实施听、说、看、算、评“五步工作法”，通过听邻居讲述、让贫困户自己说、看是否有保险、有无因贫辍学学生、住房安全是否有保障以及核算贫困户年人均纯收入、评估委员会综合评议，让脱贫标准更加量化、细化。精准脱贫具象化标准的建立，避免了“数字脱贫”“被脱贫”甚至“错脱贫”等现象的发生。

　　二是动态管理要网格化。贫困人口、贫困程度、贫困状态等总是在不断发展变化中，为此，必须完善动态管理机制，重点对已脱贫的继续跟踪管理，对由于各种原因返贫或新陷入贫困的家庭及时发现、及时帮扶、及时救助。我们以“服务型党建网”为载体，以网格化和信息化为基础，按照“线上提报、线下办理、全程督办”的方式，初步构建起“1234”贫困人口动态识别管理工作体系。“1”就是搭建精准扶贫信息平台，“2”就是建立精准扶贫网格员、精准识别评估员两支队伍，“3”就是强化组织、考核、管理三大保障，“4”就是实施网格员提办、市扶贫办交办、责任单位接办、市扶贫办督办“四办”机制。我们在每个村确定1名精准扶贫网格员，统一配备手机终端，每周对本村纳入建档立卡贫困户至少走访1次，及时宣传政策、了解情况，发现返贫或致贫情况后第一时间通过党建手机终端进行上报。评估员队伍由管区书记、村四职干部、党员代表、村民代表等组成，主要职责是针对网格员上报信息进行研究评估，按照分类施策的原则对贫困人口进行帮扶或救助。通过实施网格化的动态管理，确保贫困人口能在第一时间发现、第一时间帮扶、第一时间脱贫。

　　三是兜底保障要长效化。对病残孤寡以及其他丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业脱贫群体实施兜底保障是政府的应尽职责。为此，从2015年开始，我们将建档立卡贫困人口全部免费纳入小额人身保险试点，每年可为贫困人口提供2亿元的人身意外伤害保障。对2016年对参加政策性农业保险的贫困户全额补贴保费自担部分，有效化解自然灾害带来的种植风险。同时，为确保贫困人口稳定脱贫、持续脱贫，制定实施了针对贫困人口医疗、养老保险方案，从2016年起市财政每年出资300多万元，一方面，对全市符合条件的建档立卡农村贫困人口居民社会医疗保险个人缴费部分由政府全部承担；另一方面，在已有社会基本保险基础上，通过增加商业保险补充，让确需由政府兜底的非低保贫困人口在医疗、养老保障标准上与低保人口并轨，如住院医疗费用报销方面，在社会医疗保险报销、医疗救助之后的个人负担部分，再通过商业保险进行报销，报销比例可达90%，实现了贫困线和低保线“两线合一”，真正让贫困人口脱贫后不返贫，做到有保障地生存，有尊严地生活。

　　以建成高标准的全面小康社会为目标，以精准扶贫精准脱贫的方略，我们分类施策，强化帮扶，找准了扶贫对象，找对了帮扶措施，看到了显著的帮扶成效。胶州扶贫，必将干在实处，走在前列，兑现对贫困人口的承诺，向全面小康交上一份经得起历史检验、群众评说的精彩答卷。

　　山东省胶州市委书记 孙永红