宅基地制度改革下的脱贫经——安徽省金寨县易地扶贫搬迁经验谈

　　土地制度事关经济社会发展和国家长治久安。改革开放以来，土地制度在“有组织、有计划、大规模”开展农村扶贫开发的不同阶段发挥着巨大的推动作用。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将“完善扶贫开发用地政策”置于脱贫攻坚的保障体系中，提出了“在有条件的贫困地区，优先安排国土资源管理制度改革试点”的论断。当前，农村宅基地制度改革是党中央国务院确定的农村土地制度三项改革之一，涉及重大利益调整。安徽省金寨县作为国家扶贫开发工作重点县，在打赢脱贫攻坚战的关键时期开展宅基地制度改革试点，为探索国土资源管理制度改革，保障精准脱贫目标的实现提供了实践样本。

　　需求与改革试点

　　国务院明确宅基地制度改革试点期限为2015年－2017年12月底，正处于打赢脱贫攻坚战的窗口期。金寨县面临着既要完成宅基地制度改革试点任务，又要实现脱贫攻坚目标。作为“有条件的贫困地区”，金寨县的宅基地制度改革为在贫困地区通过国土资源管理制度改革推动脱贫攻坚战打开了空间。

　　金寨县既是国家扶贫开发工作重点县、革命老区县和水库移民县，又是大别山集中连片特殊困难地区县。根据党中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，金寨县提出了按照“五个一批”的脱贫攻坚路径，落实精准扶贫精准脱贫方略，确保8.34万贫困人口如期脱贫。在易地搬迁脱贫一批中，为实现到2018年易地扶贫搬迁安置1.1万户3.8万人的目标，金寨县进一步明确了综合用好城乡建设用地增减挂钩、土地整治、地质灾害防治、林业生态和宅基地制度改革试点等项政策，通过政府扶持、金融支持、市场运作等方式，增加搬迁户财产性收入，提高易地搬迁补助标准，帮助搬迁户发展特色产业等，确保搬迁对象搬得出、稳得住、能致富。

　　根据中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2015年6月，国土资源部批复了安徽省金寨县宅基地制度改革试点实施方案。其基本思路是：“在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。”改革的方向是让农民拥有宅基地的完整产权。

　　对于农村贫困群众而言，其贫困并不意味着没有资产，而是缺乏对其所拥有资产的处置权。我国农民的财产权利主要来源于农村的土地，包括承包地、宅基地、集体经营性建设用地等“三块地”。农村宅基地制度改革是扩大权能，赋予农民更多财产权利，保障宅基地的用益物权，是探索宅基地上农民住房财产性收益的新路。因此，涉及农村宅基地制度的改革一直备受社会各界关注。

　　主要做法

　　金寨县宅基地制度改革进一步加快了易地扶贫搬迁进程。通过土地政策组合，多措并举，引导贫困群众显化宅基地的资产性收益，不断强化土地政策在脱贫攻坚中的作用，从政策和措施上赋予贫困群众权能，保证了脱贫攻坚目标的实现。

　　注重规划引领，构建宅基地制度改革加快易地扶贫搬迁的平台。在完成《金寨县“十三五”扶贫规划》的基础上，金寨县围绕易地搬迁脱贫一批，编制了农村村庄规划和村级土地利用规划。全县23个乡镇规划布点183个中心村、保留404个自然村庄。至2020年，全县村庄用地面积5.99万亩，可吸纳10.4万户、36.5万人落户新规划的集中居住区，既解决了农户建房落地难等问题，又能腾退老宅基地12万亩，节约土地6万亩。在坚持“一户一宅”原则的基础上，金寨县完善了差别化的宅基地面积标准，将宅基地面积标准单一按户改为按户和人口综合确定，主要是农村宅基地面积控制在每户160平方米以内，对每户4人以下，原则上控制在120平方米以内。目前，金寨县已启动了278个规划农村居民点建设，可为1000户退出宅基地的农户提供住房保障。

　　制定鼓励政策，引导贫困群众有偿和无偿退出宅基地。按照金寨县制定的农村宅基地自愿退出奖励扶持办法，针对易地扶贫搬迁户实行“依法自愿、合理补偿”，采取无偿、有偿两种方式退出。符合“一户一宅”建房条件、继承或经依法批准的宅基地、已进城入镇落户自愿退出宅基地的，实行有偿退出。对于“一户多宅”的多宅部分以及非本集体经济组织成员，除继承之外未经批准在农村占用和使用农村宅基地的，实行无偿退出。对于无偿退出部分，如果村民能在规定日期内主动腾退地上房屋并交出宅基地的，给予房屋拆除补助。金寨县还规定，对于任何自愿退出合法拥有的农村宅基地或符合宅基地申请条件自愿放弃申请的，除可获得宅基地退出补偿和地上房屋拆除补偿外，还可享受到不同的优惠奖励政策，其中，建档立卡贫困户可享受2万元/人的补助。退出的宅基地按规划进行土地整治复垦后用于占补平衡，将节余的用地指标在省域范围内流转使用，收益全部返还本村。这一政策进一步增强了脱贫的精准性，大大吸引了贫困户积极主动参与。目前，金寨县已有1000余户农村居民自愿腾退宅基地进城入镇。

　　建立疏堵机制，实现易地扶贫搬迁节约集约用地。金寨县以疏堵结合，奖惩并举建立易地扶贫搬迁节约集约用地机制。对于历史形成的超标准占用宅基地和一户多宅，以及非集体经济组织成员通过继承房屋或其它方式占有和使用宅基地的，确定了不同的有偿使用费缴纳标准。同时采取了节约集约利用宅基地的激励措施，对于低于宅基地面积标准的，每低于1平方米给予100元/平方米的奖励，符合宅基地申请条件自愿放弃申请的，按每户2万元的标准给予奖励。金寨县推出的宅基地有偿使用与有偿退出相结合，既促进了农民集中安置，又节约集约利用了土地。

　　多项措施并举，有序引导贫困群众向城镇和集中安置点居住。在宅基地退出后，金寨县在规划编制、政策激励和金融支持上鼓励贫困群众进城入镇或到规划的中心村庄、保留的自然村安置。金寨县规定，到县城规划区购买普通商品房，并承诺不再申请农村新宅基地的，房屋拆除补偿标准上浮30%；按购房面积给予800元/平方米的“房票”奖励；金融机构可提供不超过20万元/户的免抵押惠农安居贷款。到乡镇政府所在地集镇规划区购买普通商品住房，房屋拆除补偿费用上浮15%；按购房面积给予200元/平方米的“房票”奖励；金融机构可提供不超过10万元/户的免抵押惠农安居贷款；此外，针对建档立卡贫困户还给予不超过5万元/户的小额扶贫信贷支持。到规划的农村居住安置点建房的，政府或集体帮助建房，申请户只需先交3万元预付款，等农户搬入新居，腾退宅基地后一并结算补偿和建房款。如汤家汇镇，将宅基地退出、脱贫攻坚和移民搬迁结合，可享受多项资金补助，一户能享受各类补助10－20万元，这对于分散居住的贫困户、危房户和高山移民户较具吸引力。

　　重点启示

　　脱贫攻坚到了攻克最后堡垒阶段，面对的是贫中之贫、困中之困、难中之难。在易地搬迁脱贫一批攻坚战中，针对居住分散的农户和特殊困难户，金寨县运用农村宅基地制度改革、易地扶贫搬迁和水库移民搬迁等项政策组合，引导和鼓励农户和贫困户通过宅基地腾退实现易地搬迁脱贫，解决了易地扶贫搬迁中最难啃的硬骨头。

　　功夫要下在规划引领上。金寨县以开展土地利用总体规划修编完善为契机，加快城镇建设规划编制、村庄建设规划编制、地籍调查和村级土地利用规划编制，使土地利用总体规划与城镇建设、美丽村庄建设、易地扶贫搬迁、产业发展等规划互相衔接、互相融合，做到多规合一，全面保障规划用地。特别是建立农村地籍数据库，切实加强农村宅基地总规模控制，引导农民按规划有序向城镇、向规划点集中上下了不少功夫。对于退出宅基地进城入镇的农村居民提供已规划好的普通商品房源；对于到规划的农村居民安置点建房的，采取统规统建，统规自建和多户联建等方式满足。其关键在于发挥规划的引领作用，做到无规划不建设，凡建设必合规。

　　脑筋要用在政策制定上。金寨县以多项规划和实现的目标为基础，在宅基地制度改革中做出政策设计、明确路线图和工作流程，其核心就是通过实施宅基地有偿使用和农民自愿有偿退出等，推动新型城镇化、脱贫攻坚、美丽乡村建设目标的实现。为此，金寨县以农村宅基地制度改革为主要内容相继出台了涉及宅基地制度改革促进城镇化、宅基地自愿退出奖励扶持、宅基地节约集约有偿使用、宅基地整治复垦、宅基地复垦腾退建设用地指标使用管理、易地扶贫搬迁、水库移民搬迁等多项政策，以及农村宅基地退出工作流程等。这些经过周密思考、审慎决策形成的政策和方案，为金寨县搬迁农户提供了公平的政策环境和选择的权力。其关键在于用切实可行的政策通过宅基地制度改革，处理好土地与农民的关系，维护好群众的资源权益。

　　力气要花在腾退复垦上。维护好农民所拥有的宅基地权利是宅基地制度改革的前提。金寨县在前期开展的村庄整治和宅基地调查摸底基础上，对于“一户多宅”和空心村庄逐村、逐户登记，分门别类造册，确定整治区域和宅基地腾退复垦地块，运用各种鼓励政策动员、引导、督促“一户多宅”群众自愿腾退宅基地，其主要目的是对农民所拥有的宅基地进行精准识别。对于腾退的宅基地，按照“宜耕则耕、宜园则园、宜林则林”的原则实施复垦，实现土地节约集约利用，加快规划的中心村庄建设。在土地利用总体规划调整完善中，着重考虑节余指标的承接问题。其关键在于宅基地腾退复垦形成的节余建设用地指标能够顺利地在省域范围内实现交易。

　　共识要聚在合力推动上。宅基地制度是长期以来形成的具有中国特色的保障制度，农民生产生活的基本保障是宅基地的主要功能。宅基地制度改革必须用群众的语言把政策讲清楚，让群众听明白。在启动宅基地制度改革之前，金寨县就以“致全县农民朋友的一封信”向广大群众通报，为推动农村宅基地自愿有偿退出和有偿使用，乡村干部逐一入户发放宣传手册，解释政策内容，编制易地扶贫搬迁登记补偿明白表，为自愿申请腾退宅基地的农户编制补偿明细表等。基于维护好村民的合法权益，金寨县在每个村都建立了村民事务理事会，在宅基地申请、退出、有偿使用、矛盾调处、财务管理等方面发挥作用，实现农民事农民管、农民事农民办，既密切了干群关系，在推动工作上又形成了合力。从宅基地制度改革，到易地扶贫搬迁的顺利推进，与农户的理解、支持和参与分不开。其关键在于让广大群众明白政策、了解权益、主动参与，从而实现易地搬迁脱贫。

　　（作者系国土资源部扶贫办副主任）

　　郑子敬