新政能否为网络食品保安全

　　随着O2O市场在中国的发展，网络食品和网络外卖订餐平台大量涌现。与此同时，线上宣传“高大上”、线下制餐“脏乱差”问题也成为网络食品安全的痼疾顽症。国家食品药品监督管理总局食监二司副司长范学慧近日透露，食药监总局下一步将加大网络食品安全的监测和违法查处力度，促进网络食品经营健康发展。

　　此前，11月10日，国家食品药品监督管理总局发布《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，要求网上餐饮应当具有实体经营门店并依法取得食品经营许可证，加强对送餐人员和配送过程的规范，同时对第三方平台的责任义务作了明确规定。

　　建立电子化社会共治机制

　　肖平辉（国家食药监总局高级研修学院博士后）

　　《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》相关规定落实起来所面临的现实障碍有两种主要情形：一是小餐饮，二是共享模式下的“网络家厨”，两者要落实经营门店和获得许可都有一定的挑战。

　　小餐饮，多是历史遗留问题。食品安全法将小业态下放到各省根据本地情况具体制定地方立法进行监管。各地一般采取变通方式，发放专门针对小业态的地方性食品经营许可证。而解决实体店的合法合理场地问题，还需要各地相关部门多作为。

　　“网络家厨”是网络经济引发的新难题。从实体店到许可两个问题都处于“裸跑”状态。国家提倡“双创”，但管制还是有必要的。

　　参考国际上的做法，美国对于小业态监管，各州的规定也不一样。比如佛州，实行正面清单制，作坊食品只允许线下直接售卖，每年的销售额度最高不能超过15000美元，分销、邮寄、网络渠道都不允许。这种划销售额红线的机制或可引入对“网络家厨”的管理。

　　监管网络餐饮，平台的自律和配合是必须的。除了技术手段，更重要的还是建立新机制。我建议建立电子化社会共治机制。政府与互联网食品平台可以形成双向互动：政府开放许可数据接口给平台，便利平台对入驻商家进行证照审查登记；平台也可基于管理入驻商家形成的数据将异常商家情况反馈给政府，辅助监管。

　　事实上，电子化共治已经有一定基础。目前如辽宁、湖北等省已经在创新监管引入电子许可。国家食药监总局最近也在修订相关办法，肯定电子许可证书与纸质许可证有同等法律效力。电子化审批的改革措施是今后食品药品监管的大方向，电子证书不但比传统方式省时省力，还可对企业形成电子信用档案，有利于进一步优化监管。

　　将快递征信机制引入外卖配送环节

　　徐勇（快递物流咨询网首席顾问）

　　近期，几个送餐快递小哥偷吃外卖的视频引发网络热议。《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》要求，送餐人员应当保持个人卫生，使用安全、无害的配送容器，保持容器清洁，并定期进行清洗消毒。送餐人员应当核对配送食品，保证配送过程食品不受污染。

　　加强对送餐环节的管理，需强化第三方外卖平台的主体责任。对于配送环节，软硬件都要加把劲，装餐盒、密封条、配送箱要过关，配送员资质许可、教育培训也得跟上。

　　美团外卖此前表示将加速推进餐盒、餐袋封条工作。饿了么在今年4月份推出过一个易撕贴，配发给商户打包用，商户把餐封好之后，如果封口贴破损，消费者可以拒收。现在制约其使用的问题还是出在商家，商户到了订餐高峰期忙不过来，图省事往往就只用订书机咔哒一下了事。

　　为了保证送餐环节的食品安全，可以考虑将快递行业中的征信机制引入外卖配送环节，现在我国快递物流行业已经建立了“快递征信平台”，外卖公司加入平台，可以把有不良行为的快递员记入平台信息库，其威慑力类似于黑名单。建立征信平台以后，不良快递员失去配送机会，对于其他快递员也会起到警示作用。

　　对于消费者保护，国外有一些先进经验可供我们借鉴。德国近几年涌现出了几款为大众熟知的外卖平台，这些平台特别重视消费者权益保护，一些细节管理甚至直接被纳入外卖规范，比如送达客户时披萨要维持在五六十摄氏度左右、寿司类不得高于五摄氏度，等等。我们的消费者可能很少会这样“验货”，有时面对有问题的外卖食品因为担心商户或快递骚扰，连差评也不敢打。谁来维护消费者权益？种种细节的较真还是要靠第三方平台去建立规则并推动落实。

　　问题很多，挑战很大，落实不易

　　刘新武（食品安全律师）

　　《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》规定，网络餐饮服务第三方平台提供者需要履行建立食品安全相关制度、设置专门的食品安全管理机构、配备专职食品安全管理人员、审查登记并公示入网餐饮服务提供者的许可信息等义务。

　　然而，第三方平台落实以上责任和义务，问题很多，挑战很大，落实不易。

　　一方面网络销售工作量巨大，增加一类工作就会增加很多工作量，设置专门的食品安全管理机构、配备专职食品安全管理人员与政府监管机构对接，时刻准备接受监管机构的监督检查，这样的机构及工作人员给第三方平台增加了不小的经济负担及工作量。另一方面，食品种类繁多，各大类又有好多小类，每类食品技术及食品安全管理差别很大，给网络餐饮服务第三方平台带来大量食品安全专业方面的挑战。

　　从消费者方面来说，对于消费者提出的各类投诉及赔偿要求，是网络餐饮服务第三方平台面临的又一大挑战，要大量增加法律、保险等专业人员，还要全面提升平台管理队伍的食品法律复合专业化水平。

　　任何一项新制度，都需要直面接踵而来的落地挑战。国家食药监总局出台的强化网络餐饮第三方平台责任的办法，也不例外需要在执行层面认真做好相关措施的协调和对接。可以预见，第三方平台对于落实一项给自己增加很多“麻烦”和成本的新政可能有抵触情绪，继而出现阳奉阴违、消极应对、敷衍了事的情况，监管部门既要做好引导宣传，也要对不履行新政的平台进行严惩。两手都要硬，才能真正确保新政策不折不扣地落地生根。

　　老方法对于新问题不一定有效

　　孙娟娟（中国人民大学食品安全治理协同创新中心教席研究员）

　　2016年我国外卖O2O市场规模达1524亿元。与此同时，外卖行业中出现了鱼龙混杂的局面。2017年1月，北京食药监局发布消息称，225家网上订餐店铺因“无证”被下线，涉及平台包括美团、饿了么和百度外卖。

　　《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》的严格要求会成为平台扩展线下业务的门槛，但是法律法规本身的精细化不足也会影响到法律法规的可操作性，比如，如何实现对社交网络内的互联网餐饮服务的监管。

　　事实上，规范不够精细化这一问题也存在于平台履行实地审查、开展抽查和监测等要求中。在目前的食品安全监督管理中，政府部门对上述职能的履行都有能力培养、程序要求和救济渠道的安排，而当平台在履行上述针对入网用户的责任时，其履职的边界在哪儿？方式如何？存在冲突、争议时，如何保障平台不滥用上述管理方式侵害用户权益？毕竟，一个业态的良性发展不仅仅只在于保护消费者的利益，商家利益受到损害、行业萎缩也会影响消费者对多样餐饮的选择，而过重的合规要求所产生的成本也会转嫁到消费者身上。

　　资质审查、现场核查、定期或不确定的抽查和监测都是传统监管方式，其是否能够有效保障食品安全也在官方监管中存在质疑。因此，对网络餐饮的监管需要与时俱进，不要把扩大传统监管方式作为唯一的落脚点，其他创新的做法，如一些地方政府采用信用管理、大数据管理的思路也应该纳入监管规范的视野。

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