中国市场准入管理全面转型

　　近期，中国给出了实施市场准入负面清单动态调整机制的时间表。

　　8月14日，国务院办公厅对外发布的《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》称，2019年建立实时和定期调整相结合的市场准入负面清单动态调整机制，建立全国统一的清单代码体系。

　　实行全国统一的市场准入负面清单制度，不断缩减清单事项，推动“非禁即入”普遍落实，是2018年国务院提出的重点任务，相关政策将由国家发展改革委、商务部负责落实。

　　所谓市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。而在负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，政府不再审批。也就是说，在市场准入负面清单制度下，无论是国企还是民企，无论是内资还是外资，无论规模大小，均“权利平等、机会平等、规则平等”，享有同等市场准入条件。

　　负面清单最早是国际上针对外商投资准入的一种管理模式，中国最早在自贸试验区内试行外商投资负面清单制度，进而将之引入国内经济治理，实行市场准入负面清单制度。

　　实行市场准入负面清单制度，标志着中国市场准入管理从以正面清单为主向以负面清单为主全面转型，旨在打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒。

　　外商投资负面清单调整的背景

　　1.应对国际投资竞争加剧的新形势。中国的外资政策受全球资本流动的大环境、大变局、大趋势的推动和制约。当前，全球投资形势不景气，主要发达经济体投资政策趋于保守，特朗普的投资保护主义政策逐步落实，对跨境投资流向产生了一定的影响，逆全球化的潮流进一步加强。发达经济体的“再制造业化”战略延缓了其高端制造业对外转移，而低端制造环节加速向低收入国家转移。在此形势下，中国“成本导向型”和“市场导向型”外商投资面临两端挤压，传统竞争优势逐步削弱，新的竞争优势尚未形成，劳动密集型企业由于核心竞争力的缺失而面临被淘汰。

　　2.国家现实发展和实现长远利益的需要。此次外商投资负面清单调整动机和考量与中国新一轮改革开放战略相吻合。从国内看，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，战略性新兴产业、高端制造业和现代服务业需要加快发展，体制机制需要进一步改革创新，国有企业的经济效率亟待提高。

　　3.吸收外资工作本身的需要。就外商投资环境而言，中国在市场准入、市场竞争、法律政策、政府管理服务等方面仍然存在不少问题，玻璃门、弹簧门等问题仍较突出，使外商对发展环境、发展预期和长期投资缺乏信心，迫切需要通过开放营造多种所有制企业平等竞争的市场环境，增强对外商投资的吸引力。

　　负面清单管理模式在改革和探索中不断完善

　　中共中央、国务院对实行外商投资负面清单制度高度重视。2013年9月30日发布上海自贸区负面清单，编制特别管理措施190条。2014年7月1日发布上海自贸区负面清单，特别管理措施缩减为139条，其中实质性取消14条，放宽19条。2015年4月20日，国务院办公厅印发的自贸试验区负面清单列示了122项特别管理措施，其中限制性85条，禁止性37条。2017年6月，国务院正式印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，限制措施由此前的百余项缩减至95项。

　　商务部和国家发展改革委2017年6月28日发布在全国范围内实施的外商投资负面清单，结构进一步调整优化，完整性和透明度也有所提高，对外资的特别管理措施减少到63条，服务业、高端制造业领域的对外开放度进一步提高。

　　通过梳理可以发现，中国外商投资负面清单管理模式在改革和探索中不断完善，成为中国不断扩大对外开放的一个缩影。

　　新版外商投资负面清单的变化

　　新版外商投资负面清单是基于中国转向高质量发展的现实要求并围绕外商投资企业的关切和诉求而制定的。总的来看，彰显出以下几大特点。

　　1.进一步减少准入限制。大幅度减少外资准入限制是中国新常态下积极引资的关键一环。近年来，中国市场监管机制不断完善，法律法规更加健全，国内企业的竞争力有了较大提高，为高水平开放奠定了制度基础。在充分评估国内产业竞争力水平的基础上，有关部门对外商投资负面清单进行了科学的评估论证，进一步深入研究了那些准入限制多、行业水平低、关联效应强的领域的扩大开放问题，制定出每个行业开放的时间表和路线图。

　　2018年版外商投资准入负面清单，在一、二、三产业全面放宽市场准入，涉及金融、交通运输、商贸流通、专业服务、制造、基础设施、能源、资源、农业等各领域，共推出22项重大开放措施，限制措施减少到48条。在金融领域，取消银行业外资股比限制，将证券公司、基金管理公司、期货公司、寿险公司的外资股比放宽至51%，2021年取消金融领域所有外资股比限制。制造业领域，汽车行业取消专用车、新能源汽车外资股比限制，2020年取消商用车外资股比限制，2022年取消乘用车外资股比限制，以及合资企业不超过两家的限制。取消船舶、飞机设计、制造、维修等各领域限制，基本形成全行业开放。

　　2.增强开放的可预期性。当前，追求外资政策的可预期性已经成为全球性的潮流，新版负面清单一次性列出部分行业未来几年开放的路线图和时间表，明确给予相关行业一定时间的过渡期。外资企业可提前准确了解有关政策，有效评估投资成本，有利于企业商业决策的前瞻性和业务运营的有效性。同时，也避免了负面清单调整频率过高。这表明中国的外资政策从相机抉择朝着更加制度化的框架转变，也表明中国政府将以更大决心推动重点领域开放，推动经济全球化。

　　3.国际化水平进一步提高。2018年版外商投资负面清单对标国际规则，从《外商投资产业指导目录》中独立出来，单独发布；按照《国民经济行业分类》，以列表方式列明了股权比例、高管要求等特别管理措施；删除了“中国法律法规另有规定的，从其规定”的说明， 负面清单之外的领域，各地区各部门不得专门针对外商投资准入进行限制，一律按照内外资一致的原则进行管理。这进一步提高了负面清单的透明度、规范度。

　　4.自贸试验区负面清单继续先行先试。新版负面清单仍然包括全国和自贸试验区两种体系。2018年版自贸区负面清单仍沿用“说明+列表”的模式，条目由2017年版95条缩减至45条。在放宽市场准入方面，除与全国外资准入负面清单一致的开放措施外，在农业领域，将小麦、玉米新品种选育和种子生产外资股比由不超过49%放宽至不超过66%。采矿领域，取消石油、天然气勘探、开发限于合资、合作的限制，取消禁止投资放射性矿产冶炼加工与核燃料生产的规定。文化领域，取消演出经纪机构的外资股比限制，将文艺表演团体由禁止投资放宽至中方控股。增值电信领域，将上海自贸试验区原有28.8平方公里区域试点的开放措施推广到所有自由贸易试验区

　　在自贸试验区进行敏感行业、重点领域的开放压力测试，寻找规律，把握脉络，既可积累经验值，又能避免出大的风险。如果推动了经济的发展，同时风险可控，就可进一步在全国推广。如果风险比较大，开放会影响到国家经济安全，将会延缓开放，或者再做一些调整，最终实现效率与安全并重的开放。

　　新版外商投资负面清单的积极影响

　　1.将不断增强中国吸引外资的能力。市场开放有利于吸收外部生产要素加快自身的经济发展，外资的进入有利于形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的格局。此次负面清单开放的领域，许多是境外投资者长期关心的。比如，汽车行业的分阶段开放，取消金融领域的外资股比限制等，推动这些关键领域改革，就能持续释放增长潜力，推动中国经济转型升级、提质增效，真正激发市场主体的信心，稳定市场预期。这对推动中国高水平对外开放意义深远，将成为中国吸收外资的有力“助推器”。

　　2.进一步深化国际合作。在开放环境下，实施中国制造发展规划，只能在全面参与国际竞争与合作中实现。有效利用外资，与国外企业在研发、技术、资本和人才等领域开展深度合作，将大大缩短中国制造业转型升级的过程。新版负面清单通过进一步拓展开放范围和层次，完善开放结构布局和体制机制，将进一步深化中国同其他国家和地区间的投资合作，为培育国际合作竞争新优势提供有力支撑。

　　3.主动引领经济全球化的创新和实践。全球化今后的趋势如何，是各国都很担忧的问题。事实上，保护国内市场和推动别国开放市场之间的利益均衡是许多国家面临的问题。中国倡导投资自由化和便利化，对外资进一步开放国内市场，是中国践行经济全球化的切实行动。新版负面清单充分展示了中国通过自身开放来主动推动全球化发展的积极态度和意愿，彰显了中国在扩大开放中与各国分享机会和利益的态度，体现了中国作为一个负责任大国的担当。

　　清单落地过程中应关注的事项

　　现在及今后一段时期，中国吸收外资依然面临严峻挑战。负面清单虽然是积极的一步，但只是构成良好投资环境诸多因素中的一个重要因素而已，并非必然带来外资增长和经济发展。影响跨国投资决策的因素很多，经济方面包括市场规模和增长前景、要素供应情况、基础设施发展程度等，制度方面包括市场秩序、公平竞争、投资者权益保障等。此外，负面清单制度的公平透明不是该制度本身就可以实现的，需要其他法律、法规和政策、权力行为的调整，需要综合配套措施的及时跟上。可见，一个国家要吸引优质外资，仅有负面清单是不够的。只有在更加开放的过程中进一步改善经济环境、市场环境、社会环境、人文环境，才能对国际上的优质资本产生足够的吸引力。

　　1.强化负面清单制度创新的法制保障。在降低显性门槛后，要减少隐性障碍。一是建议全国人大成立专题小组，对现行法律和行政法规进行全面的审查，彻底清除不符合市场经济发展需要的、授权行政机关自行扩大权力的法律规范和监管规则。二是加快构建开放型经济新体制建设，尽快完成新外资法的修订，建立更加开放、透明、规范的外资准入、监管、服务新框架。三是协调相关行业主管部门明确以往模糊管理措施的具体限制条件。

　　2.提升事中事后监管能力和水平。负面清单审批备案的实际效果需要事中事后监管来维护，需要构建新型审批监管大格局。目前，事前、事中、事后监管分别由多个部门负责，法律制定、执行、授权等缺乏整合。负面清单所使用的标准化网上申报系统平台仍不够完善，技术手段和工作方法仍需改进。事中事后监管基础设施建设还有待加强，政府部门掌握的数据资源分散，整合程度较低。

　　3.尽快建立集中统一的外商投资管理机制。外资管理体制是负面清单顺利实施的制度保证，是影响负面清单质量和效益的深层次问题。重新构建外商投资管理体制面临三大挑战，一是坚持一件事情原则上由一个部门负责的大部制改革原则，建立统一、高效的核准机构，消除多重核准现象。二是以维护市场竞争秩序为核心目标，建立外商投资全周期监管体制。三是加强监管基础设施建设，提高对负面清单绩效的评估能力，增强行业预警、审批监控、运营监测功能。

　　4.完善负面清单的创新方式。中国地域广阔，不同地区比较优势、发展水平存在差异。目前，全国自贸试验区的数量达到了11个，在定位上各有侧重，发展重点明晰。2018版自贸区负面清单和全国版的差异不大，仍有很大的突破空间，下一步应按照国际高标准市场开放模式深化自贸区改革。未来调整负面清单时，在坚持全国统一大市场的基础上，应充分发挥地方探索的积极性，应结合地方的特色和实际需要，进行差异化的改革试点，增强地区的适用性，统筹协调各个区域在对外开放中的分工合作，优势互补，梯度发展。

　　（作者为商务部研究院外国投资研究所副主任）

　　郝红梅