中国水治理的现状、问题和建议

　　所谓水安全，是指一个国家或地区可以保质保量、及时持续、稳定可靠、经济合理地获取所需的水资源、水资源性产品及维护良好生态环境、减轻水旱灾害的状态或能力。当前中国水安全态势异常复杂，同时面临着水资源短缺、水环境污染、水生态破坏、旱涝灾害等多重问题。与此同时，中国水安全也面临着诸多新形势，如经济发展新常态与寻求新动能、新型城镇化与新型工业化、脱贫攻坚与全面建成小康社会、生态文明建设与绿色发展、应对气候变化与保护生物多样性等，这不仅是机遇，也是挑战。

　　中国水治理成效显著

　　改革开放40年以来，中国水治理成绩巨大。这突出表现在：（1）大规模的水利建设和治理，基本保障了大江大河的防洪安全，彻底改变了以前大江大河决口、动辄造成千上万人伤亡的被动局面。（2）满足了社会经济快速发展的供水需求，支撑了粮食产量的稳步提高，进而保证了中国的粮食安全。据统计，目前中国水力发电占社会总发电量的比重达到19%，成为可持续绿色能源的重要组成部分。（3）通过不断改革和完善，已经建成了流域管理与区域管理相结合、综合管理与分部门管理相结合、政府配置与市场配置相结合的现代水资源管理制度。

　　水治理仍然存在的问题

　　与此同时，中国的水治理也存在十分突出的问题。其表现有：（1）洪涝灾害仍然频繁发生，如“8.21寿光洪灾”这样的局部洪灾，“城市看海”成为普遍现象。（2）北方很多地区水资源开发过度，华北等地超采地下水使得水资源开发利用存在不可持续的风险；水污染泛滥的状况没有得到根本扭转，三分之一监测河长制水质在IV类、V类及劣V类，三分之二浅层地下水观测井的水质属于差和较差，类似2018年8月洪泽湖四万亩鱼蟹被上游泄洪污水毒死的情况时有发生。（3）北方地区河流常年干涸，河湖生态用水被人类挤占，河流生态系统被严重破坏，白鳍豚等水生物种濒临灭绝。（4）水治理体系还不完善，机构还处于变动调适中，机制还有待于进一步理顺。

　　中国水治理面临的新形势

　　1.社会主要矛盾的改变对水治理提出新要求。中共十九大报告强调，中国特色社会主义进入新时代，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的改变，在水治理方面有何表现？

　　从多种指标来看，中国已经处于环境库兹涅茨曲线的顶点。水资源消耗量、水污染物排放量已经达到顶点并转而下降。笔者曾在2000年预测中国高峰用水不会超过6500亿立方米。根据《中国统计年鉴》的数据，农业用水、总用水都曾在20世纪90年代末至2000年出现下降现象，但从2004年之后又转而上升。2013年持续增加到了6184亿立方米。这主要是受了当时初始水权分配和划分用水指标的影响，各地倾向于多报用水数据。2013年以后，农业用水、工业用水、总用水都出现下降现象--中国用水在接近6200亿立方米的高峰之后，转而下降。

　　这一下降趋势不会逆转，也就是说，未来中国用水量将不会恢复到接近6200亿立方米的水平。中国的经济已经发展到冶金、建材、化工等高用水行业严重产能过剩、必须压缩产能的阶段，并且污染防治执法的日益严格也会倒逼污水排放大的行业减少用水，因此工业用水必将少于现在的水平，同时因为农业节水技术的进一步推广，以及缺水地区农业种植结构向低用水作物转移，农业用水量也将在保持粮食产量的前提下进一步减少。

　　从废水的排放看，虽然中国废水的排放总量仍在增长，如2015年排放总量为735.3亿吨，比2014年增长2.7%，其中生活污水排放量535.2亿吨，增加了4.9%，但污水中的主要污染物氨氮和化学需氧量（COD）逐年下降。废水中氨氮排放量从2006年出现转折呈下降的态势。

　　经过大力治理，河湖生态在趋于好转。在1997年黄河断流600余公里、1998年长江大洪水之后，中国政府对河湖生态治理保护力度大幅度增加。突出表现在：长江等流域退田还湖，湖泊生态好转；对黄河实行干流统一调度，从此保证了黄河不断流；对尾闾湖泊干涸的西北内陆河流（塔里木河、黑河和石羊河）进行了重点治理，使得塔里木河下游台特玛湖、黑河下游居延海、石羊河下游青土湖相继恢复水面。

　　这说明，在水治理方面，基础设施严重落后于防洪安全和供水需求的矛盾已经根本缓解，大规模水利工程建设的时代已经过去。水治理的主要矛盾已经转变为可持续、绿色、宜人、高效等更高的水治理要求与水治理现状之间的矛盾。而这其中，很大一部分矛盾都是由人的不合理使用行为造成的。因此，水利部提出今后水资源管理的主要任务是调整人类对水的不合理使用行为，尤其是破坏行为。

　　2.政府-市场-社会相结合的现代治理体系建设对水治理的要求。由于现代社会治理的广度和深度，不是单一的市场或社会自治所能胜任的，政府-市场-社会三位一体的治理体系必不可少。政府负责制定社会治理的法规，按法规进行重要的内政和外交管理；市场按照规则以及政府的调控来配置资源；社会各方实行内部自治并参与社会事务的管理。作为社会治理的一部分的水治理，也应该符合这一发展方向。在目前行政主导乃至垄断的治理格局下，需要大力发展水治理的相关市场机制和社会参与机制。

　　3.现代新技术发展对水治理的新要求。计算机网络的普及曾带来信息传播的革命。1994年清华大学学生朱令铊中毒就是通过电子邮件由国外医学专家诊断的。2000年后智能手机和移动网络的普及，使信息传播进入了自媒体的新时代。社会舆论有了完全不一样的生态。水治理必须适应时代的要求，接受群众无所不在的检验和批评。以物联网、人工智能为代表的新技术，使得社会治理进入智慧时代。水治理也应该跟上智慧时代的步伐，大幅度提高水管理的信息采集、传输、处理水平，提高水管理的自动化、智能化水平。

　　关于中国水治理的建议

　　1.完善河长制协调机制以应对水系统治理的挑战。中国水管理改革呈现出两种明显相反而又相互平衡的趋势：2016年底全国推行“河长制”，各地一把手对河湖管理负总责，意味着综合协调的机制和权威增强；而2018年3月十九届三中全会和“两会”期间公布的国务院改革方案，水利部的诸多职能划转到其他部门，意味着水管理的职能被大大地分散。或许在顶层设计中就是预先安排了河长制，以应对水管理职能分散化后水管理协调的挑战，看似反向的操作实际上得到了平衡。

　　在这样的制度安排下，如何完善和发挥河长制的综合协调机制更为关键。按照目前的机构改革方案，很多大系统的统一管理得到了加强，实现了一件事交由一个部门管理的理念。例如强化了“自然资源”系统的统一管理，设置了自然资源部，统管土地、矿产、水、森林、草地、海洋等各种自然资源；强化了“生态环境”系统的统一管理，设置生态环境部，对海陆全覆盖的包括大气、水、土地以及噪声、辐射等方面的生态环境问题进行统一监管；综合交通大系统的统一管理也得到了强化，除了管道运输归能源局主管外，公路、铁路、航空、水运等交通方式都由交通部主管。

　　有点遗憾的是，作为地表最活跃、与人类联系最紧密的水系统，却被大大弱化了。水是万物之源，每种生物都离不开水，所以水是生态之基。水是最基本的自然资源，但水又有多种属性，水多了就是灾害，会引发洪灾、涝灾，水脏了也会引发鱼虾死亡、污染水产品和农产品、污染土壤等严重问题。水还是地球上物质运移最重要的动力，从高山到河流、湖泊、海洋的泥沙输送、营养物运移、污染物传输，都不能少了水的作用。而且水在地表是具有组织性的，有以流域为单元的组织系统，水的灾害、资源、生态、环境、交通、能源等多种属性多位一体，并通过水的作用，把流域内的山、水、林、草、田、湖连成紧密作用的整体，把上中下游组成一个联系紧密的命运共同体。实际上，不同自然资源之间联系是很弱的，例如地底下的矿产资源和太阳能、风能资源，几乎不相关；不同的环境问题之间也可能是不相关的，例如城市噪声和水污染，而水资源、水灾害、水生态、水环境之间是紧密不可分的，相比于自然资源系统的统一管理、生态环境系统的统一管理，水系统更需要统一管理。好在我们有了河长制（包括湖长制）。在水管理职能进一步部门分割、破碎化的情况下，发挥好河长制的综合协调功能，意义更为重大。

　　河长制的核心功能是综合协调，其本质是首长负责制，其本意是强化地方党政的以河湖为载体的水资源综合管理职责。在目前的实际运行中，由于河长制办公室设在水利厅（局），存在由水利部门推动而首长缺位的倾向，这是必须避免和纠正的。

　　2.强化流域综合管理体制。中国已设立了流域管理机构。水利部设立了长江水利委员会、黄河水利委员会、海河水利委员会、淮河水利委员会、珠江水利委员会、松辽水利委员会、太湖流域管理局七大流域管理派出机构。流域机构依照法律、行政法规的规定和水利部的授权在所管辖的范围内对水资源进行管理与监督。但目前的流域机构只是水利部的派出机构，缺乏流域综合管理的职能。

　　可以考虑把流域管理机构与河长制相结合，为大江大河设立中央级别的河长，中央相关部门和流域内省（市区）的领导为河长领导小组成员，以大江大河流域机构为河长办公室，落实流域综合管理，并通过流域的综合管理，实现水系统的综合管理。

　　3.进一步发挥中国政府主导水资源宏观配置的优势。中国水资源宏观配置主要还是政府决定的，包括大江大河的水资源区域配置，尤其是跨流域的水资源配置。而且中国有较好的规划传统，包括中长期水供求规划。我们应该发挥好政府的规划和宏观配置优势，在常规水源配置的基础上，着重做好非常规水源的规划和配置工作，大力扶持沿海地区的海水直接利用和海水淡化。要根据黄河水沙形势变化、南水北调开通、海水利用蓬勃发展的新形势，适时调整黄河水分方案，优化北方地区的水资源配置。对跨流域调水工程，坚持按照经济可行的原则进行慎重论证，既要避免用战略必要性代替经济可行性，又要避免对跨流域调水工程的一概否决。

　　4.继续改革以充分发挥市场机制在水资源配置中的作用。必须坚持资源配置的市场化改革方向。首先，明确水价改革的全成本定价方向，逐步落实全成本水价。经济学理论已经证明，扭曲的价格必然扭曲资源配置，妨碍资源配置的效率。目前远低于全成本的水价严重阻碍了水资源的高效配置，因此必须坚持水价改革的全成本定价方向，尽快分步骤实现全成本定价。其次，在缺水地区，要进一步推进水权水市场改革，把水权明晰到微观用水户，并允许水权交易，以调动每一个用水户关心和保护水资源的主动性、高效用水的积极性。

　　5.利用新技术促进现代水治理体系中的社会参与和监督。中国管理体制的优势是政府有着强有力的决策力、执行力，但缺点是社会参与和监督偏弱。以IT技术为代表的现代信息技术，为社会参与和监督提供了便利的条件和广阔的空间。在人人都可以随时随地联网的时代，可以充分发挥每个人的“移动观测站”功能，对突发洪水、道路积水、水管漏水、水污染等水情进行报告，参与水管理并进行监督。

　　6.推动水治理的国际合作。积极参与国际水治理组织的活动，广泛开展水治理国际交流与合作，深入参与国际水治理规则的讨论，适时提议和商议国际河流合作组织的建设。

　　(作者为中国科学院地理科学与资源研究所研究员)

　　贾绍凤