后补贴时代新能源汽车支持体系构想

　　政策支持对新能源汽车的可持续发展仍发挥着关键性作用。随着补贴政策的大幅度退坡甚至退出，后补贴时代的政策支持体系将成为中国新能源汽车由市场启动阶段逐步向高速发展、应用成熟阶段过渡的重要支撑。

　　政策体系的制定方向和设计原则

　　1.以继续推进新能源汽车推广应用为政策支持方向。中国新能源汽车发展可分为以下几个阶段。第一阶段：产业布局，着重研发支持。2009年以前，新能源汽车产业处于起步阶段，主要是探索发展技术路径，政策以支持技术研发创新为主。其中，最早的研发支持政策是由科技部组织开展的“十五”电动汽车重大科技专项，确立“三纵三横”的研发布局，为新能源汽车产业发展奠定了良好基础。第二阶段：示范运营，带动市场推广。2009-2015年，随着产业技术水平的不断提升、产品市场化的逐步应用，新能源汽车从小范围的“十城千辆”试点示范开始，逐步扩大示范推广规模，到2015年在全国范围内开展新能源汽车推广应用，政策以加快市场推广的中央财政补贴支持为主。第三阶段：规模发展，提升竞争实力。2016-2020年，中国新能源汽车产业应该在技术水平、产品开发、产业链、市场等方面取得良好成绩，并逐步缩小与传统燃油车之间的差距。政策通过提升补贴门槛和加快补贴退坡等方式，进一步鼓励先进。第四阶段：市场成熟，加强竞争优势。2020年以后，中国新能源汽车产业将转向市场驱动发展阶段，应该由补贴政策主导转向非补贴政策支持，一方面通过政策扶持继续保持新能源汽车产品相对于传统燃油汽车产品的使用环境优势，另一方面通过降本增质增强新能源汽车产品竞争实力。

　　根据新能源汽车发展的不同阶段，中国应该对新能源汽车支持政策的出发点进行适时调整，保证政策制定的科学性、实施的有效性，以扩大汽车消费，推动市场稳步发展。

　　2. 制定政策时应加强统筹协调。后补贴时代的新能源汽车产业将步入依靠市场驱动的新阶段，在政策体系设计上要统筹协调以下几个方面。

　　一是汲取已有政策经验教训，避免产业偏离发展方向。在过去的补贴政策中，出现了地方保护、“骗补”等问题，后补贴政策体系要加强对已有政策支持体系的评估研究，保证政策实施的科学性、连续性。

　　二是做好统筹协调工作，充分发挥职能部门作用。后补贴时代支持政策将以非财政体系为主，重在优化新能源汽车发展环境，包括路权、充电设施、动力电池回收利用、商业保险、二手车等内容，将涉及交通部、能源局、住建部、商务部、银保监会等相关职能部门。因此，随着新能源汽车产业链的不断完善，后补贴时代支持政策应该综合考虑相关职能部门在推广应用中的作用，促进相关部门各司其职。

　　三是保证政策效果的连续性，实现市场稳定发展。由于新能源汽车产业仍受政策驱动，重要政策支持力度的连续性和稳定性对市场可持续发展发挥着关键作用。因此，要对后补贴时代的新能源汽车政策力度和效果进行科学预测，保证后补贴时代的政策力度能够承接2020年的补贴力度，防止因政策力度断档而导致市场大幅下滑。

　　四是适应市场发展的阶段性特点和需求。从目前中国新能源汽车产品发展态势来看，2021年及以后，各类车型发展水平、竞争力并不会统一。从能源类型看，纯电动汽车、插电式混合动力汽车技术进步快，燃料电池汽车技术进步较慢。从应用角度看，乘用车、物流车等的市场化程度更加明显，客车、环卫等专用车市场化进程较慢。因此，在政策设计上应区别对待，在特定应用领域，甚至仍需要一定的补贴支持政策。

　　后补贴时代需要解决的突出问题

　　1.正确处理好国内与国外产品的关系。目前，中国大幅降低了新能源汽车进口关税，并取消了新能源汽车领域外资股比限制。随着中国新能源汽车自主品牌逐渐与国际新能源汽车品牌同台竞争，后补贴时代政策体系要处理好国内新能源汽车产品与国外新能源汽车产品的关系，保证支持政策的公平性，这既关系WTO国际规则的合规性，也关系中国新能源汽车的自主发展。

　　一是处理好产品技术路线的政策导向问题。当前，国外新能源汽车产品以插电式混合动力车型为主，中国新能源汽车产品以纯电动车型为主。由于在动力性能、续航里程、充电等方面存在差别，纯电动车型和插电式混合动力车型适用于不同的出行场景，均可有效实现节能减排、保护环境等效果。因此，政策制定不宜对产业技术路线的发展产生重大影响，避免政策的有形之手直接干预企业发展战略。

　　二是处理好产品向市场推广的竞争环境问题。相对于国外新能源汽车产品以配置和性能等高端化为主的定位，中国新能源汽车产品在技术、性能等方面仍存在一定差距，以高性价比的定位为主，可满足不同消费者的市场需求。因此，政策制定不宜对产品的市场推广直接干预，避免市场分割造成的资源浪费，这既不利于推进中国新能源汽车产品技术发展，又约束了消费者对不同产品的市场选择。

　　2.着重解决补贴时代存在的发展问题。一是解决技术创新问题。新能源汽车企业对补贴政策过度依赖，导致创新能力普遍薄弱，部分核心关键技术受制于人。后补贴时代要继续支持新能源汽车产业技术创新，坚持“补短板、奖先进、促前瞻”的定位，一方面保留对先进优质产品的补贴支持，另一方面发挥非财税政策的倒逼作用，推动企业开展技术创新，加强优势企业和产品培育。

　　二是解决市场稳定增长问题。新能源汽车发展仍处于政策驱动阶段，政策调整对市场的影响明显。后补贴时代要着重处理好政策过渡期的市场增长问题，避免新能源汽车市场大幅下滑，在政策力度上保护企业发展新能源汽车的积极性，保障市场稳定持续增长。

　　三是解决地方保护问题。新能源汽车进入后补贴时代后，坚决破除地方保护行为刻不容缓，需要从国家层面建立统一市场，充分发挥市场机制作用，解决新能源汽车行业产能过剩、投资过热等问题。

　　四是解决推广应用环境问题。与传统汽车相比，新能源汽车产品在性能和价格不具备竞争优势的情况下，良好的使用环境将成为推动市场发展的重要因素。新能源汽车主要涉及充电基础设施、停车、交通路权等方面，在财税政策逐渐减弱的后补贴时代，优化使用环境的非财税政策措施将成为推动新能源汽车可持续发展的重要手段。

　　可用的政策工具

　　后补贴时代的政策体系，要区别于前期以补贴政策为核心的支持方式，建立以非补贴政策工具推动新能源汽车逐渐走向市场化的政策体系。同时，也不能完全取消财税政策，在特定领域应辅以一定的财税支持。

　　1.非补贴政策手段。包括新能源汽车不限牌和不限行（可适当增加燃油车限牌、限行城市）；对新能源汽车发放便于识别的特殊牌照，向其提供公交车道使用权或设立新能源汽车专用车道；新能源汽车减免交强险；新能源汽车停车收费优惠；新能源汽车免收过路过桥费、高速费等；稳步提高燃油消费税等。

　　2.财税政策手段。对燃油车提前报废更新再购置新能源汽车给予补贴；新能源汽车继续免征购置税、车船税；企业或个人购置新能源汽车抵免所得税；以使用补贴的方式为新能源车主减免充电费、服务费；加大充电基础设施建设力度（提供建设和运营补贴支持、加快推动私人充电桩建设）；创新端配套相关财税鼓励措施（低息贷款、税收减免及研发奖励措施）；设置不同于传统燃油汽车企业的新能源汽车企业营业税及所得税等。

　　财税支持政策的延续性

　　在新能源汽车发展初期，购置补贴、税收优惠等政策对市场推广、技术进步发挥了关键性作用。随着市场规模扩大、技术水平提高，财税政策可由原来的普惠制、广覆盖逐步过渡到择优扶强、突出先进。

　　1.实施税收优惠政策以撬动市场。税收优惠政策可进一步有效降低企业生产成本和用户购置、使用成本，凸显新能源汽车的替代优势，这是企业发展和市场推广的重要因素。世界主要汽车强国也采取了税收优惠措施，包括美国减免个人所得税、日本实施“绿色税制”和“环保车辆减税”、德国减免年度保有税、荷兰减免购置税和流通税等。后补贴时代将取消普惠式的新能源汽车购置补贴政策，但仍需要普惠式的税收优惠政策。税收优惠政策的持续实施，一方面可保障各技术水平的新能源汽车产品稳定发展，另一方面激发消费者购买和使用新能源汽车的积极性。

　　2.通过实施补贴政策鼓励先进。中国大部分新能源汽车产品的动力性、安全性、耐用性等与传统汽车相比仍有一定差距，动力电池技术仍未获得革命性突破，能量密度、循环寿命、安全性等关键性能指标和生产一致性保障能力与国际先进水平相比有差距，成本依然偏高。因此，后补贴时代仍需继续发挥补贴政策对产业技术创新的激励作用，加强质优价廉的优质产品研发和供给。

　　相关政策建议

　　1.坚决破除地方保护，力争取得实效。破解地方保护，应建立地方自查问题、中央督查整改、加大问责力度等多措并行机制。一是加强地方自查，认真清理现行不合理规定和前置性备案程序，要求一律取消地方保护措施，对所有新能源汽车一视同仁地实施利好政策或措施。二是建立督察整改机制，对未取消地方保护性政策条款或措施的城市，责令其限期整改，否则依据严重程度予以相应处分。三是健全问责机制，细化地方保护惩治措施，加强监管和问责，将地方保护事项纳入政绩问责体系。

　　2.延续对先进产品的补贴政策。根据新能源汽车产品技术、成本和市场发展情况，建议2020年后继续对优质产品和燃料电池汽车产品保留补贴政策。一是建立领跑者制度，依据技术路线图和国际先进水平，对技术指标和成本降幅提前达到目标要求、市场规模排名靠前的车型和企业持续给予奖励。二是依据产品发展需求，保留并完善燃料电池汽车补贴标准，研究燃料电池反应堆功率密度、冷启动温度、系统功率等指标对产品推广的作用，不断完善燃料电池汽车产业链。

　　3.进一步完善税收优惠政策体系。分阶段完善新能源汽车税收政策体系。2020年以前保证现行税收政策稳定。一是继续执行现行新能源汽车车辆购置税、车船税优惠政策，且不将电动汽车纳入消费税征收范围，建立技术指标动态调整机制；二是进一步完善鼓励研发创新、促进技术进步的税收优惠政策；三是研究出台购置新能源汽车抵扣所得税政策；四是进一步提高成品油消费税税率。2020-2025年，要逐步收紧优惠政策，并适时将能效指标引入税制中。一方面税收优惠政策逐步退出，仅对能效高的产品予以优惠；另一方面在完善汽车燃料消耗量管理制度的基础上，对乘用车依据百公里油耗（综合工况下百公里燃油消耗量指标）征税（消费税、车辆购置税、车船税等），针对新能源汽车则可考虑依据百公里电耗指标分档征税。

　　4.在使用环节实施多措并举的政策工具包。借鉴国内外在使用环节的支持政策及实施效果，充分发挥地方政府在使用环节的重要支撑作用。一是突出交通使用优势，包括建立低排放区、实施限行限购措施并对新能源汽车豁免等；二是设立城市交通专用车道，包括新能源汽车专用车道、共享城市公交车道和多乘员车道等；三是设置绿色通道，包括注册登记绿色通道、车检绿色通道、环保标志发放绿色通道等；四是实施减免优惠措施，包括免高速费、免过路过桥费、免停车费、免牌照费、免交强险、保险费优惠、充电费优惠等；五是给予使用环节补贴，包括按照纯电行驶里程或充电量进行补贴支持。

　　5.进一步加大充电基础设施建设力度。主要从建设、供电、使用等环节加强政策支持。一是优化供电环境，推动售电业务进一步改革，放宽服务业准入限制，允许充电设施运营商提供售电服务；二是适度建设充电设施，鼓励地方政府因地制宜地在公共场所收费车位、路边临时停车带、住宅小区停车场等区域建设充电车位，并引导地方财政补贴路径从整车转向运营企业充电服务，按照充电量、利用率等发放补贴；三是落实国家有关建设数量的政策要求，保证住宅小区、公共机构等按照一定比例配建充电设施；四是发挥财政激励作用，促进各地积极完成新建充电桩、旧国标改造升级、互联互通等工作。

　　6.积极引导产业融合与模式创新。推动电动化、智能化、共享化等新兴技术融合和跨行业协同发展。一是加强政策引导，鼓励新能源汽车同智能化、网联化等相关技术或应用融合发展，挖掘可推广的商业模式；二是建立跨行业协同发展机制，推动新能源汽车与交通体系、能源体系、出行结构等多领域融合发展；三是鼓励在公共服务领域和个人使用领域探索和创新运营模式。

　　7.推动新能源汽车行业供给侧结构性改革。适应新能源汽车产业市场化发展趋势，完善行业管理政策。一是继续完善新能源汽车投资准入管理制度，坚持“放管服”改革原则，做到有条件的下放、严格监管、稳步有序推进发展；二是加快完善新能源汽车积分交易制度，明确2020年后的双积分比例与车型分值，研究经济惩罚与行政惩罚相结合的措施，引导搭建积分交易平台，营造良好的交易市场和公平的交易环境。

　　（作者单位为中汽中心新能源汽车与财税政策研究室）

　　李鲁苗 姚占辉