中国预算绩效管理提速升级

　　日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）指出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体要求。加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力预算制度，要“以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口”，推动财政资金聚力增效，达到“提高公共服务质量、增强政府公信力和执行力”的最终目标。《意见》的出台为各地、各部门贯彻落实中共十九大提出的“加快建设现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，指明了明确方向。

　　预算绩效管理的实践探索和亮点

　　中国地方政府尤其财政部门对预算绩效管理的探索由来已久。一般认为，广东、北京等地最早于2002年开始对财政支出进行绩效评价，并成立了预算绩效管理处室等相应的实施机构。实际上，早在20世纪90年代中期，县域经济发达的东部沿海地区已经在绩效管理方面先行一步。以浙江省为例，省直管县的体制赋予了县级财政更多的资金管理自主权和责任，因此，县级政府对预算资金安排和重点领域资金使用效果如何非常关注，几乎所有的县级财政局都成立了绩效科。目前来看，浙江等地绩效管理在县级（或县级市）的覆盖程度实际超过了省级财政。

　　随着预算绩效管理地方实践效果的显现和中国预算管理体制向现代化推进，2005年以来，由中国财政部牵头对绩效预算管理的探索进入全方位、多角度的实际推进阶段。2007年之后，预算绩效管理的相关文章和书籍开始大量涌现，具体的制度建设进入探讨阶段。经过5年多的时间，到2011年，中国财政部出台有关绩效评价管理办法和指导意见，推动各级财政预算绩效管理改革迈出了实质性的一步。自此以来，各省财政厅、地方财政局成立了相关处室，开始对财政支出分步推进绩效评价管理。

　　经过7年多的时间，从项目支出试点、到部门整体预算，再到将重点项目绩效评价结果上报各级人大，中国各级预算绩效管理不但取得了显著成效，而且积累了丰富的实战经验，为进一步推进预算绩效管理奠定了坚实基础。自2015年新预算法实施以来，随着预算管理体制的进一步规范，加大绩效评价力度、提升预算管理水平的必要性和迫切性日益凸显，经过两年多的探索和酝酿，上述《意见》的出台终于将“全面实施预算绩效管理”这一具有划时代意义的新要求提出来，自此，中国预算绩效管理将进入一个全新的发展时期。

　　三类绩效评价体系已基本建立

　　预算绩效管理以目标为导向、以政府公共部门目标实现程度为依据，进行预算编制、控制以及评价等综合管理，核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，实现对财政资金从注重资金投入转向注重对支出效果的管理。因此，目前中国各级预算绩效管理体系主要是针对财政支出建立的，总体分为三大类。

　　1.重点支出项目绩效评价。这主要指社会广泛关注、与重大政策相关和受各级政府重视的项目。评价范围从最初的基建类、支农类和社保类，不断扩大到财政政策、重点民生、医疗卫生、社会治安、县域经济发展等覆盖财政支出的全口径项目类型。

　　2.部门预算管理综合绩效评价。这是指财政部门对本级预算部门预算管理综合绩效的考评。部门预算管理综合绩效评价实施较好的市地，现在已从一级预算部门全覆盖过度到二级重点预算部门试点阶段。由于评价结果直接运用到对单位的行政考核，对政府行政的影响显著。

　　3.上对下财政管理综合绩效评价。这一般指省对所辖市、区县财政综合管理水平进行的年度考评，通常包括财政收入、预算支出、预算编制、综合财政管理和财政改革推进情况等考评内容。从现在执行情况较好的省市来看，这类考评兑现的奖补资金力度较大，对于“上对下”预算系统的完善效果明显。

　　为解决当前预算绩效管理存在的突出问题，《意见》要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

　　“全方位”包括三个方面：一是要求将各级政府收支预算全面纳入绩效管理，即将预算“收入”纳入实施绩效管理的要求，弥补了以前主要针对财政“支出”的绩效管理；二是实施部门和“单位”预算绩效管理，说明绩效考核将推进到“单位”层面，考核范围和深度进一步加大；三是将“政策”和项目全面纳入绩效管理，纠正以往重点针对项目的绩效评价。

　　“全过程”不仅涉及预算绩效管理“事前绩效目标管理、事中绩效运行监控、事后绩效评价、绩效评价结果应用”四个环节，而且重点强调了绩效评估机制和绩效目标管理的“源头”重要性。

　　“全覆盖”指除了以前建立的一般公共预算绩效管理体系，还要将政府基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算全部纳入绩效管理。至此，全部财政预算资金都纳入了绩效管理范围，而且要加强四种预算之间的衔接。

　　不断开阔思路，积极创新方法

　　全面实施预算绩效管理对预算绩效改革提出了新的要求，归纳起来有三个层面：政府管理层面、制度建设层面和具体方法层面。

　　1.建立多方参与的联动机制。绩效管理工作是一项涉及面广、耗时、费力的工作，不是一个部门或个人所能完成的，要充分利用人大、政协、纪检、审计、社会组织的联动机制，共同参与绩效管理。大力培育社会第三方机构和绩效专家队伍，发挥中介优势。建立以财政、审计、专家、中介机构为主的绩效评价组织实施体系，努力使评价结果更具公正性和权威性。要继续拓展结果应用，加大公开透明度，不断强化社会监督，而且建立绩效考评结果与同级政府对部门整体考核的联动机制，不断提升政府整体工作的绩效水平。

　　2.完善预算绩效管理制度体系。制度建设是保障预算绩效管理工作科学化、透明化和规范化的必要条件。为保障将预算绩效管理落到实处，国家政策出台后，各级政府要根据实际情况颁布配套措施。例如，为将《意见》尽快落到实处，各省市开始研究出台结合本地的实施办法。青海省财政厅于9月19日出台了《青海省省级部门绩效预算运行监控管理办法》，对绩效监控相关办法进行了明确规定，将《意见》传达的精神和具体内容切实反映到预算编审和绩效管理的实施过程。

　　3.重视行业指标研判，完善预算绩效评价体系。首先要重视行业指标研判，实现同类体系的标准化。针对不同行业的项目，分门别类地制定个性化的质量指标、时效指标、过程指标和效益指标，通过不断积累，形成不断完善的个性化指标体系。要从目标会审开始，一直到指标体系的构建，将大部分行业的评价指标相对固定下来，进而通过年度延续、对比分析，建立规范的行业标准化指标体系。而且要不断探索前沿方法，完善整个预算评价体系。目前比较通用的包括3E评价法、标杆管理法、平衡计分卡法和层次分析法等，支撑了中国绩效评价工作的科学化和规范化发展。绩效考评针对的是财政资金的使用效益，说到底就是财政支出的成本收益分析，这可以进一步从国民收入核算和产业投入产出方法等领域寻找突破。例如，是否可以考虑用投入-产出（IO）模型来测算成本收益，多渠道探索测度支出结果和政策目标的实现程度。

　　（作者单位为中国财政科学研究院）

　　李靖