“只堵不疏”不能解决高考移民问题

　　贵州高考移民案背后，显示城市化进程未能解决农民工二代进城的机会均衡问题，当越来越多的人试图通过较低的经济成本，借由国家政策的漏洞，进而取得城市户籍、教育等权利时，采取法律手段并不能解决根本问题

　　文|邓聿文

　　韩志伟从武汉大学的高才生一落而为阶下囚，固然有其咎由自取的原因，但其被扭曲的人生之路再次暴露出了户籍制度的僵化带来的公平问题。

　　“只堵不疏”不能解决高考移民问题

　　最近10多年来，高考移民在我国有蔓延之势，打开百度搜索，有关高考移民的网页达上千万条，说明此一现象受到社会广泛关注。高考移民的产生，根源在于我国高等教育资源地区配置的不均衡以及基础教育地区发展的不均衡，由此使得国家在高考录取制度中存在巨大的录取分数差距和不同的录取率，它们成为高考移民的巨大动力。

　　大致说来，高考移民的移入地区分为三类，一是京、沪等经济水平高而高考录取分数线低的省、市，二是海南、安徽等经济水平低且高考录取分数线也低的东部省份，三是经济和教育水平低而高考录取分数线更低的西部地区。像贵州，作为西部内陆省份，教育水平与经济发展相对滞后，国家为鼓励贵州考生，在高考录取分数线上对贵州生源有所照顾，分数线相对较低。

　　客观地说，在我国，基于地区发展差距和其他一些特殊考虑，对一些老少边穷和民族地区的考生在高考录取方面适当照顾，是有必要的。这是社会公平发展的需要。但是，对于像京、沪这样的发达地区，只因高校资源众多，其考生就享受着比其他地区更高的录取率，则不公平，需要加以解决。目前一些地方针对高考移民采取的做法，一般是剥夺其在当地高考的资格，这实际是“只堵不疏”，不能从根本上解决高考移民问题。

　　因为高考移民不仅与教育质量以及高考升学指标分配的不均衡有关，也涉及到户籍制度问题。一个考生能否成功在异地落户，是其“移民”的关键。所以，要消除高考移民这一顽疾，除了改革高度录取制度外，还须在户口管理和户籍改革上下工夫。

　　中国的户籍制度存在的最大问题，是一个人不能在自己的祖国自由地迁移和居住。现行户籍管理制度主要由三部分组成：一是户口登记制度，对城市和农村人口实行常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更等7项内容进行户口登记；二是户口迁移制度，实行在常住地登记户口的原则，公民常住地发生变化后，应将户口迁移到现住地，即进行户口迁移；三是居民身份证制度，为16周岁以上的公民颁发身份证，16周岁以下的公民可自愿申领身份证。其中的关键和核心部分，在第二项，即户口迁移。

　　自由迁移和居住权是被世界多数国家普遍承认的基本人权，但我国的现行宪法缺少这方面的规定，导致公民的此项权利受到限制。之所以如此，早期主要是为保障重工业优先发展的需要而对城乡居民实行最严格的户籍管制，具体说，就是在禁止农民迁往城市的同时，地区与城市之间也严格禁止人口自由流动。这种制度上的分割与不平等至今还在发挥作用。然而，随着改革开放的推进和市场经济的发展，尤其是城市化进程的加快，劳动力和资本的自由流动带来了户籍管理上的某些松动和突破，今天的户籍制度虽然还拖着长长的城乡二元分割的尾巴，但公民的迁移自由权利比起计划经济时期能够得到部分实现。至少对拥有特殊技能和资本的公民来说，不管此前是农民还是市民，只要自己愿意迁往哪个城市和地区，一般都会受到欢迎。

　　取消自由流动的户籍限制越早越好

　　目前的问题，主要是受制于地区发展的不平衡和部门利益，比如，内地居民还不能自由迁移到沿海，中小城市居民不能自由迁移到大城市特别是像北京、上海这样的特大城市。原因在于，两者经济发展差距过大，后者不向前者开放户籍。另一方面，户口的部门分割和多头管理，也衍生出了独属于本部门的利益。例如，从出生、就学、婚育、就业、失业、社会保障到死亡，分别由公安、民政、教育、社保等10多个政府职能部门管理，部门之间相互制约，有些职能交叉。这既使得户口管理有空子可钻，高考移民乃是；又使得户口真要改起来很难。可以说，这反映了中国从计划经济向市场经济转型这样一种过渡状态。

　　自由迁移和居住权受限，是因为户籍制度承载了太多的附加功能。世界多数实行市场经济的国家，户口管理只起一个单纯的登记功能。例如美国，户口登记的只是出生死亡信息。美国法律认为实行户口登记侵犯人权，故只进行公民出生、死亡登记，美国甚至没有我们所谓的户口本，而是以护照或社会保障号来代替户口本的功能，持护照或社会保障号旅游和工作。

　　然而，在我国，户口不仅起着登记功能，还与劳动、就业、教育、医疗、居住等公民所享受的政府公共服务乃至政治权利相连。如有的城市规定，某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用；再如许多持农业户口者在城市里工作多年，有稳定收入，但因为子女没有所在城市的户口，不得不交纳一定的借读费。这种情况下，户口簿不仅是一种身份的体现，更是一种资源享有权的确认。某种程度上可以说，无论是城乡和地区之间的不能自由流动和居住，还是部门之间的管理冲突，都是因为户口含金量太高。虽然这种情况现在有所弱化，但在很多地方尤其是大城市，户口的含金量还是很可观的。有人就曾估算过，北京的户口至少值100万元。

　　总之，目前的户籍制度和户口管理既不利于现代国家公民权利的实现，也不能适应现实社会生活的发展，给人们的生产经营和生活带来诸多不便，同时也为政府部门的行政管理工作带来很大困难。此外，它也阻碍了城市化进程，制约了农业和农村的发展，并产生腐败。真可谓有百害而无一利。

　　当今世界共有七十多个国家实行“事后迁移”制度，这些国家公民迁移不受人为因素的限制。我国户籍改革的目的，也应该和它们一样，最终实现迁移和居住自由。为此，需要剥离附加在户口上的权益和福利。换言之，户籍管理制度改革应以承认和尊重人的自由为理性基础，还原户籍管理的本来意义，变管理为服务，最终实现户籍制度的单一性、服务性和信息化。

　　在经过多年的酝酿准备和各种形式的实验后，目前户籍政策改革条件已经基本成熟，技术上亦完全可行，但之所以进展不大，甚至有反复，个中原因，就在于户籍制度改革涉及非常广泛的权利与利益的再分配。单靠各地政府和户籍的行政管理部门从技术上想办法，是不可能找到改革的正确途径与方案的。

　　因此，户籍改革的关键，就是户籍管理部门放下思想包袱，抛却部门利益，制定切实可行的办法。改革当然需要考虑实际困难，稳妥推进，但绝不能允许借口困难而不改革。无论从历史还是现实看，越早取消自由流动的户籍限制，对整个社会越有利，越好，天塌不下来。

　　（作者系中共中央党校《学习时报》副编审）

　　无论是城乡和地区之间的不能自由流动和居住，还是部门之间的管理冲突，都是因为户口含金量太高。