2011 连氏中国城市服务型政府调查报告
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:政府,城市服务,旅游观光
- 发布时间:2011-12-01 14:08
中国科学院—清华大学国情研究中心主任胡鞍钢在《中国经济转型30年》书中，阐述了改革开放30年以来政府发展目标经历的三个阶段的演变过程，即：1978~1992年经济建设型政府战略、1992~2003年向公共服务型政府转变、2003~2020年建立公共服务型政府。
在他看来，“到2020年中国政府将成为真正意义上的公共服务型政府。”
但是，什么是真正意义上的公共服务型政府？如何对一个城市的服务型政府建设进行评估？换句话说，怎样才能构建一个科学合理、可操作性强、结合中国实际的，可以对中国各城市服务型政府建设进行长期跟踪测评的指标评价体系呢？
2010年在新加坡连氏基金的大力支持下，新加坡南洋理工大学南洋公共管理研究生院携手厦门大学公共事务学院推出了《连氏中国城市公共服务质量指数》，并对中国32个主要城市的公共服务质量进行了测评。2010年9月19日在广州举办的新闻发布会上联合公布了中国首次城市公共服务质量排名。
2011年，随着中国社会经济发展和行政体制改革的不断深入，城市公共服务提供的水平和质量已经不能全面反映政府的治理能力和在服务型政府建设上付出的努力和取得的成绩，结合国内外的最新研究成果和实践，以及中国政府领导人和“十二五”规划纲要中对服务型政府建设的相关论述，在2010年推出的“连氏中国城市公共服务质量指数”的基础上，新加坡南洋理工大学南洋公共管理研究生院开发了“连氏中国服务型政府指数”，并以此指数为依据与上海交通大学国际与公共事务学院通力合作，对中国32个主要城市（直辖市、省会城市，计划单列市和部分重要城市）的服务型政府建设的情况，进行了测评。
最终确定了75个测量指标
指数体系的设计者，南洋公共管理研究生院称，2010年在设计《连氏中国城市公共服务质量指数》的过程中，他们对众多的相关评价指数和城市排名进行了具体深入的研究。其中借鉴了包括世界经济论坛的全球竞争力指数，瑞士国际管理发展学院的世界竞争力指数，《外交政策》公布的全球城市指数，《经济学人》信息部的城市生活质量排名，世界银行的“经商”研究项目，埃森哲顾客服务领导能力研究项目以及美世(Mercer)对世界221个城市的生活质量排名等。
国内部分，包括中国社会科学院的年度《城市竞争力蓝皮书》、中国科学院的年度《中国可持续发展战略报告》，与中国公共服务质量测评直接相关的上海交通大学安泰经济与管理学院编制并于2010年初发布的“中国城市公共服务指数”，以及零点调查公司编制的“中国公共服务公众评价指数”等。
分析这些国内外已有的研究，充分吸收其精华，再结合中国公共服务供给的现实和特点后，“连氏中国城市公共服务质量指数”的设计包括了公共服务满意度、企业经营环境和一般公共服务三大维度，涵盖公众公共服务满意度，企业公共服务满意度，企业经营环境和一般公共服务供给等子维度，共计有106项测量指标。
在指标框架体系上，在对原有的公众和企业公共服务满意度、企业经营环境和基本公共服务（统计数据）进行测评的基础上，增加了政府效能、政府公众参与、政府信息公开和公众对政府的信任度等重要维度。
具体的测量指标的选择方面，结合中国国情和本项目研究的实际，在指标设计和选择中遵循了全面性、合理性、本土化、非冗余性、成本敏感性和数据可获得性的原则，综合使用文献调查法、专家德尔菲法和问卷调查法等不同方法来构建和选择测评指标。
结合统计年鉴、政府文件和报告中统计数据的可比性和可获得性，以及2011年调查所要采取的调查方法的特殊性，最终确定了包含75个测量指标在内的“连氏中国城市服务型政府指数”。
由于加权运算全部在标准化之后的基础上所进行的，为了便于公众更加直观地了解各城市在服务型政府建设方面的相对状况，在报告最终所展示的排名中，各个城市的总得分被进行了“极差标准化”处理，将标准分转化为10分制，得分最高的城市为10分、得分最低城市为0分。
调查对象：中国32个主要城市的公众和企业
2011年4月至6月间，以“连氏中国城市服务型政府指数”为测评框架，南洋理工大学南洋公共管理研究生院联手上海交通大学国际与公共事务学院，采用国际先进的计算机辅助电话问卷调查系统（CATI），对中国32个主要城市的公众和企业进行了抽样和问卷调查。
调查对象分成两部分。一是对普通民众的电话访问。从四月到六月，主办方在北京、上海、沈阳、重庆、广州、成都、西安、深圳和武汉等9个中国城市，抽取了1000个市民样本进行调查，同时在其他23个城市抽选了700个左右的样本进行调查。
最后回收的有效样本量为25222个。主办方还将第六次全国人口普查常住人口数据与本次抽样调查样本人口统计数据进行了比照，因此此次调查样本包括性别、年龄等在内的人口统计学变量的分布，均能较好地反映各个城市人口总体的真实情况，且具有较好的代表性。
另一个受访对象为企业。同样在2011年4到6月，主办方对所选32个城市的企业也进行了电话访问。每个城市的企业样本量被确定为100个，回收的有效问卷是3203个，其中贵阳市完成了103份问卷，其他31个城市分别完成了100份企业问卷。
企业样本根据购置的2011年最新版最权威的各个城市的企业名录法人手机号码制作抽样框，按照每个城市额定成功100样本数的10倍进行随机抽样，随机产生1000个企业法人号码，进行电话访谈。若成功率低于10%，样本量不足，再按剩余额定样本的10倍再次在原抽样框中抽取，直到达到抽样要求为止。
公众眼中最佳服务型政府
2011年公众眼中的最佳服务型政府，是哪些城市呢？
在公共服务满意度、政府效能、政府信息公开、公众参与、政府信任等五个方面的具体指标后，结果显示，服务型政府公众视角的十佳城市为：厦门、青岛、苏州、济南、长沙、重庆、宁波、石家庄、贵阳、长春。
其中，厦门在全部五个方面的调查中均名列第一。山东省的两个城市济南和青岛，也在五个指标中全部位列前十。除了公众参与和政府信任两个指标之外，苏州的其他三个方面均表现优异。东北城市大连，则在公众公共服务满意度、政府效能等方面表现出色。
调查发现，部分内陆城市，特别是西南地区城市有很好的表现。例如，贵阳在市民参与，政府信息公开，政府信任等三个方面排名都在前五位；重庆在公众公共服务满意度和市民参与两个方面表现出色。
此外石家庄在政府信息公开、公众参与与政府信任等方面表现亮眼，长沙则在市民参与，政府透明度，政府效能，和对政府的信任等四个方面表现优异。
从地理分布来看，名列前十的公众眼中的最佳服务型政府，主要集中在华东地区（厦门、青岛、苏州、济南、宁波）和西南地区（重庆与贵阳），此外的三个城市分别位于中南（长沙）、华北（石家庄）和东北（长春）。
单纯的经济发展并不一定带来服务型政府
进一步的数据分析表明，在服务型政府公众视角的五个维度中，只有“公众公共服务满意度”与各个城市的经济发展水平（人均GDP）之间存在着显著的统计相关性，而且这种相关的程度也非常有限。同时，分析也发现，各城市在“服务型政府公众视角”的总得分与各个城市的人均GDP也不存在显著的相关性。
这些都表明，虽然一个城市的经济发展可以在一定程度上为公共服务的供给提供物质保障，但是在很多情况下，这种经济优势并不一定能有效地转变成老百姓对于政府公共服务的满意度。
更加重要的是，地方经济发展水平与公众参与、信息公开、政府效能以及公众政府信任等服务型政府公众视角的其他重要维度没有显著的相关性。
人均外商直接投资额（FDIpercapita)与公众政府信任之间有较为显著的负相关关系，而且人均政府财政支出与人们对于政府信息公开、政府信任度的感知之间也存在较为显著的负相关关系。
事实上，在很多情况下，过度强调招商引资、经济发展，而忽略非经济领域以及政府治理能力和社会管理能力的协调发展，会对服务型政府建设产生较为显著的负面影响。
这也从另外一个侧面说明，公众对于服务型政府建设的感知与评价并不是仅仅停留在“公共服务供给”这单一的维度上。无论在理论上，还是在实践上，我们都必须要超越目前服务型政府建设过程中单纯地依赖“公共服务供给及其满意度”之视角的局限性。
对于服务型政府建设而言，经济发展并非唯一重要的因素。推进政府信息公开、扩大公众参与、提高政府效能、加强公众对于政府的信任是服务型政府建设不可或缺的要素。连续两年的调查数据一再证实，这些领域的发展并不与经济发展、财政能力、外商投资等各种经济性指标存在显著的相关性。
企业最满意的十佳城市
从企业方面的调查看，排名前十位的最佳服务型政府分别是：厦门、杭州、青岛、宁波、合肥、南京、上海、石家庄、大连、重庆。
服务型政府企业视角的四个子维度包括：企业公共服务满意度、企业经商环境、企业参与、政府效能企业评价。
从服务型政府企业视角十佳城市的地理分布来看，凸显出华东地区在服务型政府建设中的显著优势，前七名都集中于传统意义上的华东地区。此外华北（石家庄）、东北（大连）和西南（重庆）各占一名。
在服务型政府企业视角的十佳城市中，厦门在公共服务质量，经营环境和政府效能三方面排名第一。杭州在四个维度中都位居前三。青岛在所有四个子维度中都名列前十，除企业参与排名第8外，其他维度都名列三甲。宁波除企业参与度未入前10以外，其他都榜上有名。上海在政府效能企业评价上则表现出色。
尽管中国东部的城市整体上的经济状况要好于中西部地区的城市，但值得注意的是，入选十佳的城市并非全部是经济意义上的强市。
内陆城市与西南地区城市在企业视角方面的出色表现尤为瞩目。合肥在四个子维度皆名列前十名，石家庄在企业参与维度一枝独秀，西南重镇成都和重庆表现亮眼，成都在企业经营环境、政府效能企业评价视角榜上位列十佳；重庆在政府的企业视角总排行，企业公共服务满意度与企业经营环境等三个维度名列前十。
进一步的数据分析也表明，包括人均GDP、人均财政支出、人均外商直接投资（FDIpercapita)在内的各个经济指标对服务型政府企业视角的总分都没有显著的解释力。在该维度所包含的企业经营环境、企业公共服务满意度、企业参与以及政府效能企业视角等子维度中，仅有企业经营环境、企业公共服务满意度与人均GDP之间存在显著但较低程度的正相关关系。
这一调查结果再次显示，除了经济发展因素之外，服务型政府建设很大程度上取决于政府自身管理与服务的意识、水平和能力。
基本公共服务：前十名有哪些城市
根据政府统计年鉴、政府工作报告和相关文件的数据，基本公共服务方面前十名的城市依次是：济南、沈阳、上海、杭州、北京、苏州、南昌、深圳、广州、青岛。
由于基本公共服务排名展示更多的是地方政府在各个公共服务领域的客观投入或客观产出，因此进入前十的城市有了新的“面孔”，其中，珠三角地区中心城市深圳、广州第一次出现在十强之中。日常概念中的一线城市（北上广深）也是第一次全部被包括在十强之内。
与公众视角、企业视角不同，基本公共服务这个维度直接依赖于客观统计指标，一个城市在经济、甚至是行政（财政集中）等方面的优势往往可以较为直接地得到反映。
而实际上，进一步的相关性分析也表明，基本公共服务的总得分与城市的人均GDP之间存在显著的正相关，也就是说，经济发达地区在公共服务领域的客观投入和产出较高。
但是，必须要指出的是，该维度与前面两个维度之间（服务型政府公众维度、服务型政府企业维度）并不存在相关性。这表明，客观意义上的、以经济投入为基础的基本公共服务在“量”上的充足供给，对公众和企业而言，并不一定有助于服务型政府建设，与公众和企业对服务型政府的期望还有较大差距。
服务型政府总排名
结合各城市“服务型政府的公众视角”，“服务型政府的企业视角”，和“基本公共服务”三个维度的得分进行加权汇总，2011年连氏中国服务型政府十佳城市分别是：厦门、青岛、杭州、济南、宁波、苏州、合肥、长春、上海、成都与南京（并列）。
从结果看，成都、长春这两个分别位于西南、东北地区的城市进入了十佳服务型政府之列。长春是东北地区唯一进入十佳的城市。
特别值得注意的是，服务型政府指数十佳城市中除长春和成都之外，其余九名都位于华东地区，凸显出华东地区（特别是长江三角洲地区）在服务型政府建设中的突出优势。虽然以长江三角洲为核心的华东地区在中国区域经济中占有举足轻重的地位，但中国传统意义上的其他行政大区也都已经形成了较为明显的经济区，比如以珠三角为核心的华南地区、以京津地区为核心的华北地区、以成渝为核心的西南地区（甚至在“振兴东北工业区”、“西部大开发”、“中部崛起”等开发项目过程中重新焕发生机的东北地区、西北地区以及华中地区），那么，为什么只有华东地区在经济领域的优势外溢到服务型政府建设领域？
上述这一现象再一次说明，经济发展只能够部分地解释一个地区服务型政府建设的水平或程度。事实上，进一步的统计分析表明，除了人均GDP以外的各类经济性指标都与服务型政府指数之间不存在显著的相关性，并且，虽然人均GDP与服务型政府指数有一定的相关性，但这种相关程度并不高。
这十佳城市几乎都是中国乃至世界著名的旅游观光城市，拥有独特的历史人文底蕴、良好的生态环境和鲜明的城市特色。青岛、杭州、成都、上海、宁波被中国旅游研究院评为2011中国最佳休闲城市，上海被评为“最时尚休闲城市”，厦门被评为“最浪漫休闲城市”，合肥被评为“最具创意休闲城市”。这些旅游城市的形成和发展需要政府具有高度的开放性、卓越的服务意识和优质的公共服务提供能力和社会管理能力。
这样的服务意识和治理能力不仅仅局限于城市旅游业，而是会影响地方政府方方面面的服务意识、服务精神和服务能力，从而塑造城市政府鲜明的以服务为导向的行政文化，管理文化。这样的服务型政府导向的城市会带来城市全面和综合的发展。厦门、宁波、苏州在中国城市发展研究院最近发布的《2011中国城市发展综合评价报告》中名列三甲，就是例证。
文|东仁
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