城市越挤越环保

　　人口密度高的城市反而更环保，有点难以相信，但这是事实。

　　《纽约客》的专栏作家戴维德.欧文在他的书《绿色城市》中玩了个脑筋急转弯。几年前，纽约的副市长在谈到环境问题时，曾引用数据说，纽约的温室气体排放中79%来自于楼宇，而美国全国的平均值是32%。他提醒人们，“需要深刻地反思我们在大楼里工作的方式。”欧文反驳道，上面这个数据恰恰说明纽约是个环保的地方，因为温室气体的排放主要来自汽车尾气。纽约的大楼之所以在温室气体排放中占比如此之高，是因为相对其他地方来说，纽约人口密度高，开车少，汽车尾气少。

　　美国东北部的小州佛蒙特的人口只有纽约市的十三分之一，人口密度大约是每平方公里26人，而纽约市人口密度是每平方公里10519人。从收入水平上来说，佛蒙特州低于纽约州。但从人均指标来看，佛蒙特的人均用电量是纽约市的4倍，人均用水和固体废弃物都更多。更说明问题的是人均汽油消费量，佛蒙特州是纽约州的超过3.5倍，如果将佛蒙特州仅与纽约市相比，那么，这个数字将提高到6倍。

　　住得小、住得近、少开车

　　即便是从时间维度上来说，环境恶化也不是城市发展的结果，而是工业化经历的阶段，而随着经济结构向服务业转变，环境就会变好，同时，经济发展水平却继续提升。这条路，西方发达国家经历过，中国则正在经历。上海是在中国最有代表性的例子，从二十年前苏州河臭不可闻，到今天，其空气质量超过华东地区绝大多数城市。这不是在鼓吹“先污染后治理”的老路，在任何的发展阶段上，人们都应该努力降低经济发展所带来的环境代价。但是，反过来，以环境为目标而放弃发展却是不明智的。

　　剩下的问题是，同样的经济发展，是集中发展，还是分散发展更好。

　　欧文开给环保的药方是“住得小、住得近、少开车”。笔者也附和一下。这不是在号召大家回到贫穷，只是在提醒反对高密度的城市的人们，不能简单地批评城市带来了污染。讨论城市发展与污染的关系不是要将一个城市和它过去的状态相比，因为没人愿意回到贫穷，除了极端的环保主义者。

　　正确的讨论方式应该是，要在人口规模和经济发展水平不变的情况下比较两种状态：是人口住得集中有利于环保，还是分散居住更有利于环保？

　　欧文敏锐地看到，环保的出路是人口密度。在高密度的城市里，人均居住面积小，人们与生活设施和工作场所之间距离近，快速便捷的公交系统发达，可以减少开车。这样，便可以在经济发展和生活质量提升的同时，最大限度地节能减排。

　　集聚有利于工业减排

　　对于一个发展中国家来说，减排的目标主要是单位产出的污染物排放。

　　早在2005年“十一五”规划中，中国政府就已经提出单位GDP二氧化碳的减排目标。2009年，国务院提出，2020年的单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%到45%。当年12月7日开幕的哥本哈根会议上，中国政府单方面重申了这一目标。2011年3月通过的“十二五”规划要求单位GDP能源消耗降低16%，单位GDP二氧化碳排放下降17%。

　　既然减排的目标是单位GDP的排污，那么，集聚就是有利于减排的。与第一产业相比，第二产业更加依赖于空间上的集聚发展来发挥规模经济效应。服务业是一个需要生产者和消费者面对面交流的产业，相比于制造业，服务业更加需要在空间上集中在城市，特别是大城市。如果说污染物的排放是生产的一种必要投入品的话，那么，空间上的集聚更能够有利于生产，单位GDP的排放也会随之而下降。

　　城市发展中的产业结构变化也有利于单位GDP的减排。经济发展水平越高，服务业比重越高，而服务业又更多集中在大城市。因此，经济活动和人口的集中程度提高，能通过提高服务业的比重而降低单位GDP的排污量。

　　不仅是服务业的发展如此。从总体上来说，制造业向大城市周围集中也有利于总体上减少污染排放以及治理污染。污染物的排放本身就是有规模经济的，无论是兴建工业园时的固体废弃物，还是在生产过程中使用的能源、运输设备和机器，甚至道路的照明，只要是在企业之间可以共享、分摊或提高利用率的，都能够通过生产活动的空间集聚而降低单位GDP的污染。

　　如果这些推断都是正确的，那么，我们应该能够看到，提高生产活动的集聚程度，能够降低单位GDP的污染排放。我们自己的研究发现，在中国，一个省内的城市之间工业产值规模或就业规模差距越大，表明经济和就业的集聚程度越高，相应的，该省每单位GDP的工业污染排放就越低。

　　分散发展与集中治污的矛盾

　　为了实现单位GDP减排目标，利用限额、罚款等行政规制手段，一些地方甚至通过控制工业发展速度来减排，除此之外却缺乏有效促进工业减排的政策工具。重要的是，一些正在实施的其他经济政策可能与减排目标相悖。

　　可以说，当国务院在《全国主体功能区规划》中指出经济和人口的集中有利于治理污染的同时，城市和区域发展政策显得有些不太吻合。

　　自上世纪80年代以来，政府一直主张发展小城镇。1998年10月中共十五届三中全会提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。中共中央、国务院在此基础上于2000年6月发出了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，各地方政府通过“撤乡建镇”、“县改市”、“地改市”等政策手段不断推进小城镇建设。

　　更重要的是，自2000年以来一系列平衡区域经济发展的政策出台后，平衡区域经济发展的战略以财政向欠发达地区倾斜、产业向中西部地区转移作为政策导向，已构成使经济活动在区域间离散化的力量。

　　在各种平衡政策中，最为重要的手段就是建设用地的指标分配制度。

　　1986年《土地管理法》制定以来，各级行政区的城市建设用地指标由上一级政府批准的土地利用规划所决定。

　　1999年4月国务院批准的《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》基于保护耕地的原则规定了1997—2000年和2000—2010年全国新增建设用地的上限，并明确要求统筹各区域用地，限制东部沿海经济发达地区的城市建设用地面积扩大。

　　2004年，全国开展了一场治理整顿开发区的运动，当年，开发区的数量下降了70%。与此同时，欠发达地区相对得到了照顾，其在开发区企业中所占的份额明显增加。

　　零星分散的开发区并不利于工业生产的规模经济效应，于是，内地出现了明显的城市面积扩张速度远远超过人口城市化速度的现象。与此同时，跨省（区、市）的土地“占补平衡”一直不被允许。

　　这意味着即使在近年沿海经济较发达地区城市建设用地指标已经非常紧缺的情况下，全国范围内可以利用的建设用地指标（包括农村宅基地进行整理复耕后产生的建设用地指标）也不能在地区间进行再配置。

　　在缺乏发展工业的地理和自然条件的地方，招商引资政策往往招来的是污染。近年来，随着沿海地区纷纷提高企业落地的环境标准，一些污染和能耗较高的企业只有转战内地，从而把污染也带到了内地。不幸的是，欠发达的地区往往离沿海较远，这同时也意味着这些地区在河流的上游，污染物顺流而下，危害的是全流域的环境。

　　一方面要保护环境，一方面要发展经济，还要平衡发展。如果几个目标都要，那么，唯一的可能性就是进行生产和人口的集中。

　　文 陆铭