领导小组走出“倍量增减”

　　作为党政系统中常规治理方式之外的补充，存在于党务口和政务口的“领导小组”，其运作内情、角色定位等在官方公开资料中少有详细记载。

　　“通过成立跨部门领导小组来组织实施重大战略任务，是我们党和政府在长期实践中形成的一种有效工作方法。” 原国务院副总理曾培炎在其2010年3月出版的《西部大开发决策回顾》第一章中曾简略提及。

　　上世纪90年代初起，曾培炎曾先后在中央财经领导小组、国家计委、国务院西部地区开发领导小组任职，在他看来，在重大决策具体落实和实施过程中，建立领导小组等跨部门的协调合作机制，“有利于减少层级、提高效率。”

　　“‘高配’领导小组在执行效力方面有着更高更强的一面。”南开大学周恩来政府管理学院博士周望对《瞭望东方周刊》说。

　　历史基因和现实考虑

　　新中国建立之初设立的“领导小组”，同样是既存在于政府系统，也存在党委系统。表现最突出的是1958年6月10日中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》，各组组长分别是：财经小组为陈云，政法小组为彭真，外事小组为陈毅，科学小组为聂荣臻，文教小组为陆定一。

　　通知同时指出，这5个小组直属中央政治局和书记处。此外将政府工作也划分为五大块，中央与国务院的工作几乎完全对应。

　　除了这些常设性小组外，当时中央还设立了一些“阶段性”小组。

　　如1955年7月4日成立的中央原子能事业领导小组，是中共中央和国务院委托领导全国原子能事业发展工作的机构，成员是中共中央指定的陈云、聂荣臻、薄一波，有“中央三人小组”之称，一直工作到1962年12月中央专门委员会成立后撤销。

　　此外，还有1962年2月22日中央书记处正式决定成立的中央精简小组，在中央书记处的直接领导下，负责处理有关全国精减职工和减少城镇人口工作中的日常事务，原由安子文任组长的中央精简五人小组即行撤销。

　　“新中国成立初期，政府机构的设置模式基本照搬了苏联的政府管理体制，在部门职责范围狭窄、资源整合能力有限，一旦遇到涉及面稍广一点的任务，就必须寻求同一级其它部门的支持和协助的情况下，通过专门设置跨越各部门之上、政治规格更高一级的领导小组来处理涉及多个部门的事务，是一种很自然的选择。”周望说。

　　对此，曾培炎在其著作中也曾提到：“自新中国成立以来，党中央、国务院各个部门，大都按照专业和行业进行职能分工。有的重大任务一个部门难以完全统领，这就需要建立跨部门协调机制。”

　　2004年4月5日，时任中国社科院政治研究所所长王一程接受台湾学者邵宗海访谈时认为：“中央工作领导小组是党在思想、组织、政策方面去领导群众，但并不取代政府全部职能。”

　　“倍量增减”现象改变

　　对“领导小组”的定义经历了屡次更名的过程。

　　在1993年前，中国的政治词汇中，“领导小组”的定义一直不固定，先后使用过临时机构、非常设机构以及序列外机构等名称。1993年国务院发布的《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》，领导小组被称为“议事协调机构和临时机构”。

　　如今“议事协调机构”的固定称呼是在2008年之后。而它作为专有名词第一次出现是在党的十七大报告中，“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构” 首次被列为行政管理体制改革的重要内容之一。

　　领导小组的数量增减亦经历起伏。1981年，国务院一共有44个非常设机构。到1988年，增加到75个。经1988年清理整顿，到1993年又增加到85个，当年减为26个。此后1998年调整为19个，2003年调整为27个，2008年调整为29个。

　　周望将此称为“倍量增减”的现象，“某一时间段内，因为现实需要，大量设立‘领导小组’，任务结束后，会把这些‘小组’撤销。”

　　不过这种现象在2008年之后有所改观。“2013年的国务院机构改革没有出现以往改革中的大规模撤并‘领导小组’现象。”周望说，这意味着2008年的国务院机构改革中，对领导小组的分类定位式改革收到了应有的成效，今后的机构改革应该会继续延续这一基本思路。

　　周望认为，2008年对于“领导小组”的认识和改革取得重大突破的集中表现在于，将实体机构化的“领导小组”与作为工作机制来操作的“领导小组”作了第一次明确区分。

　　“作为改革的配套手段，2008年之后有关于‘领导小组’的设立文件中，都明确表述了哪些属于实体性的议事协调机构，哪些属于阶段性工作机制，并尽量将两者用‘领导小组’与‘协调小组’、‘部际协调会议’等不同名称区别开来。”周望说，这样一来，实体化的“领导小组”在数量上得以大大压缩。

　　比如，2008年4月17日国务院办公厅〔2008〕22号《关于成立第二次全国经济普查领导小组的通知》中曾明确提出：“领导小组属于阶段性工作机制，不属于新设立议事协调机构，任务完成后即撤销。”

　　国发〔2008〕13号文件中名列的7个领导小组中，仅国务院扶贫开发领导小组单设办事机构，撤销国务院西部地区开发领导小组和国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组单设的办事机构，其他领导小组的具体工作由相关部门承担。

　　借重“一把手”能量

　　在处理关键时刻重大问题时，跨系统领导往往能高效快速成熟地应对。

　　如1999年5月8日中国驻南联盟大使馆遭北约轰炸后，一时之间出现处理重大国家安全事件应急机制空白的问题。而成立于2000年9月的国家安全工作领导小组，在应对2001年4月1日发生的中美南海撞机事件时则发挥了强大的应急整合能力。

　　在基层，为高效完成经济发展任务，各种类似“招商引资领导小组”、“城市改造领导小组”、“大变样领导小组”等纷纷成立，并且慢慢由临时机构变为常设机构。它在完成本地经济任务上，无疑具有极高效率。

　　领导小组涉及的工作领域，一般都是复杂性强、协调难度大的问题，“领导小组本身并非正式的制度安排，只是一种特殊的工作机制。”周望说。

　　领导小组对于自身各种功能的施展，取决于能否成功“借用”担任组长的高层领导人或地方党政一把手的权力权威，这是领导小组发挥作用的关键所在，“因此个别部委特别是地方的个别部门，在申请成立相关领导小组时，都非常倾向于高层领导或地方党政一把手担任领导小组组长，他们深谙如何才能发挥出一个领导小组的‘能量’。”

　　周望说，领导小组机制在其产生之初，还是为了最大化地提高协调各种事务的效率。在国外政府的组织体系中，也有类似的对应机构存在，机构负责人更多地是充当一种“主持人”的角色，议事和协调在一种较为平等的氛围下展开。

　　“从领导小组运作的实际情况来看，多数领导小组的会议上，各个部门是能够做到畅所欲言的，尤其是中央的情况明显好于地方。”他说。

　　文/《瞭望东方周刊》记者 张海林、特约撰稿 何盼娅 北京报道