有效政府的改革逻辑

　　十八届三中全会的决定指出，政府要优化组织结构，深化机构改革，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。

　　十八届三中全会提出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。笔者认为，要深化政府改革，使之更好地发挥作用，需要通过行政体制改革、财税体系改革和推进公共服务改革等多个方面来进行。

　　行政管理的现代化

　　有效政府，就是有效率的政府。在技术层面，它意味着行政管理的现代化。它涉及组织结构的设计、管理技术的更新换代、人员素质的提升、激励惩罚结构的合理化等各个方面。显然，只有现代化的行政管理，才能真正实现有效政府。相反，组织结构不合理，管理技术陈旧过时，人员素质低下，激励惩罚责任结构不合理，跟不上时代的需要，那么这样的政府就是无效率的政府。

　　有效率的政府，还需要有科学的政策过程。科学的政策过程，意味着政府能够运用现代化的技术来发现存在的政策问题，找到各种政策方案，用科学的方法执行政策，然后对政策的实施效果进行合理的评估，最后对不合理的政策进行修正或者终止，合理的政策则继续改善并深入推进。显然，如果政府没有任何科学的技术来发现政策问题，找不到各种政策方案，也没有办法很好地执行政策，对实施效果也没有任何手段进行合理评估，合理的政策无法持续，不合理的政策无法修正，也无法终止，却大行其道，这显然不是有效的政府。

　　这些都是公共管理和公共政策需要大发展的理由，也是需要进行行政管理体制改革的重要原因。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，政府要优化组织结构，深化机构改革，优化政府的机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。积极稳妥实施大部门制，优化行政区划设置，推进省直管县改革。控制领导职数，控制编制，推进机构编制管理科学化、规范化和法制化，是行政管理现代化的重要内容。

　　财税上的有效政府

　　有效政府，不仅仅在组织机构和政策层面，更重要的还是在财政层面。因为没有钱、管不好钱、用不好钱的政府，显然也不是有效政府。

　　财政包括收入和支出两个方面。从收入方面来说，政府获得收入的方式是征税、收费、罚款和直接获得收入。有效政府的收入大小，意味着政府的效率。发展中国家政府低效率，与它的征税能力有很大的关系。发达国家政府的收入很高，所以其政府也比较有效。当然，政府收入高也并不一定都是有效政府。中国过去搞计划经济，所有的收入都是政府的收入，但是收入水平很低，所以也不是有效政府。因此，政府收入的方式，也是政府是否有效的标志。

　　有效政府的收入，总是和社会的经济发展相关的，政府的收入不能与民争利，而且不能影响社会经济的发展。所以，政府不能通过超发货币制造通货膨胀来获得收入。因为这样等于是对于拥有货币者的掠夺，而且这种掠夺政府只得到了其中一部分收入，大部分收入为社会一部分人所得了，严重破坏公平分配，破坏市场经济结构。

　　政府不能亲自经营经济来获得收入。这样的话，政府权力就会被滥用，从而破坏市场结构。政府不能依赖罚款来获得收入，比如执法部门依靠罚款获得收入，其结果是执法部门不去维护公平的秩序，反而为了收入最大化放任违法行为。政府不能垄断烟酒生产并依赖烟酒税等，否则名义上是限制生产和消费，其实却在大规模刺激烟酒生产和消费。

　　政府主要收入应该来自对公共服务的消费，因为公共财政是公共服务的价格。比如房地产的价格和公共服务的消费直接相关，所以城市的收入应该来自房地产税。企业和个人的收入，和公共服务也直接相关，所以企业和个人都应该征收同样的所得税。所得税率实行累进制，看起来很有道理，却抑制了个人的最辛苦的边际努力，因为最后几块钱，对于企业和个人来说是最难挣的。最难挣的钱，却要征收高税率，其结果是增加了对税收的遵循成本，也加大了高收入者的逃税激励。其实，高收入者全世界的实际税率都低于中低收入者，这表明累进税是没有必要的。所以，应该征收单一税，也就是所有的人税率都是一样的。

　　从支出方面来说，有人认为有效的政府应该是最能花钱的政府。所以，能够节约的政府，能够实现财政盈余的政府，是无效的政府。这往往导致政府大手大脚，而且还借债无度，与民争利，最后导致政府违约，财政支出危机。欧洲很多政府陷入财政危机，美国陷入次贷危机，不得不进一步靠借债来维持支出，这显然不是有效的政府。有效的政府应该能够靠一般性支出实现当年度收支平衡，项目性支出实现项目周期内收支多年度财政平衡。由于公共服务的消费是有范围的，所以公共财政的支出应该与事权的范围相适应，建立事权和支出责任相适应的制度。

　　从制度上来说，有效政府的财政还应该是公开透明民主的财政。国家的税收，虽然是强制性征收，但这仅仅是就征收的行政过程来说的，它具有强制性和无偿性的特征。但是从政治上来说，最好的税收是公民自愿的税收，这种自愿性，不是来自强制的自愿，而是来自对公共服务消费的自愿。政府根据公民和企业消费公共服务的需求来提供征收税收并提供公共服务。所以，在政治上，政府是公民和企业的代理人，公民确定公共服务的量，然后根据这个量来纳税，政府代理公民征税并花钱来提供公共服务。所以，这笔税款归政府征收，归政府使用，其最终的产权和决定权应该是公民和企业，也就是纳税人。纳税人拥有产权，纳税人拥有知情权，决定权和监督权。纳税人通过自己的代表来决定财政的盘子和支出的项目和数量，通过代表来监督政府收入和支出。这就是民主制公共财政。这样的财政显然是有效政府的重要构成要素。与此相反，公共财政的收入不明确，税种非常复杂，支出几支笔说了算，都是国家机密，连公务员的工资和福利都是机密，纳税人只能纳税，对政府的收入和支出一无所知，纳税人的代表也只是用很短的时间来接触财政预算报告，而且马上就要表决，这显然不符合有效政府的财政要求。

　　十八大三中全会的决定，在财税体制改革方面要求简化税率、完善直接税比重，加快房地产税立法，统一税制、公平税负，建立事权和指出责任相适应，理顺事权关系，区域性公共服务作为地方事权，中央负责跨区域公共服务。建立当年度和跨年度预算平衡机制。这些改革都有助于实现财政上的有效政府。

　　有效政府在组织和政策上有效，在财政上有效，其根本却是为了在公共服务领域更加有效和公平。如果没有有效的公共服务，组织、政策和财政上再有效的政府，也是南辕北辙。名义上越有效，实际上却越无效。

　　推进公共服务公平

　　公共服务领域的改革，主要涉及到教育、就业、社会保障、医疗卫生等领域的改革。这些领域的服务，虽然是公共服务，但这些服务和国防以及治安不一样，都有很强的私益性质。正因为它是私益性的服务，所以历史上这其实都是个人和社会的责任。但是在现代市场社会，公民个人对这些服务的需求大增，这些服务的需求规模大，要求高，需要很多专业性的努力，投入大，产出的效果私人消费者不太容易进行评估，所以这些服务领域，政府的作用越来越大。

　　在教育领域，政府几乎大包大揽，建立全面的公立教育体系，其中九年制义务教育从小学到初中，有的甚至还涵盖高中教育和幼儿教育。公立大学，国家财政也需要承担很大一部分。这使得几乎所有的孩子都能够接受教育，而且很多国家高达50%以上的年轻人都能够接受高等教育，导致教育泡沫。

　　在就业领域，虽然市场是主要的就业领域，但是失业率往往影响选举和口碑，影响政府的执政基础，所以政府发挥的作用也越来越大。社会保障，尤其是养老，过去都是个人和家庭养老，现在所有的政府，只要财政好一些，都希望建立囊括一切的养老体系，虽然养老金的逻辑有点像旁氏骗局，很多账目，甚至是个人账户，都是空账运行，但政府依然乐此不疲。为了降低失业率，政府很喜欢通过教育扩张，让更多的人上学，上研究生，甚至延长学制来减少就业需求，很多人的青春都浪费在校园里。但是为了减少养老金支出，政府却不得不让更多的老年人延缓退休，或者延迟领取养老金。

　　在医疗领域，政府也起到了越来越重要的作用。政府直接举办大医院，政府分配医疗资源。老百姓看病，往往第三方付费，或者政府买单。这导致医疗资源普遍过度消费，过度医疗，但财政上却是供给不足，往往需要排队、等候。

　　对中国来说，这些公共服务在改革开放以前都是政府提供，但是质量和水平都很低。市场化改革之后，这些公共服务都需要大规模的发展。对政府来说，面临着多方面的挑战：要改革计划经济时期的公共服务体制，使其适应市场社会的需要。要面向市场社会更多的公共服务的需要，充分实现政府的公共服务职能。要实行治理之道的变革，充分发挥社会、市场和个人的力量，更好地提供公共服务。这三个方面的任务，有些相辅相成，有些却相互矛盾，解决了这个问题，却使得另一个问题严重化了。

　　十八大三中全会在这些领域都提出了具体的改革措施，这些措施一方面充分有效实现政府的职能，另一方面充分发挥市场和社会的能力，这无疑都是正确的改革方向。当然，由于这些问题本身的复杂性，以及中国本身处于发展中这个阶段性的特点，在公共服务领域里，要实现有效政府，即使对发达国家来说也是大难题，对中国来说，更是难上加难的难题。

　　所以，有效政府归根结底就是有利于经济发展的政府。因为有了更好的经济发展，个人、社会和政府，才能有更好的收入，更多的收入，才能提供更多数量和更高质量的公共服务。而要发展经济，最好的办法，依然是建设有效政府，让市场充分发挥决定资源配置的功能。只有这样，政府才可能是真正有效的。

　　毛寿龙 中国人民大学公共政策研究院执行副院长、中国政府制度创新研究中心主任

　　责编：王芳

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