国安委：国家核心层中的核心

　　拥有国家安全委员会基本是国际通例。由于各国国内外政治情况不同，国安会的机制和发挥的作用不尽相同，但基本上都被赋予应对危机、整合国内安全资源的功能。

　　在刚刚结束的十八届三中全会发布的公报中，最受关注的内容之一就是决定成立中国的“国家安全委员会”。这引发了国内外热议，也引起中国民众对其他国家相应机构设置的关注。其中，美国国家安全委员会是关注的焦点，甚至有人认为中国新设置的国安会是以美国国安会为“蓝本”。

　　美国国安会的个人色彩

　　美国的国家安全委员会是世界上最为典型、发展得最为成熟的国家安全战略决策机构。该机构成立的背景与冷战密切相关，在美苏关系日益紧张的情况下，当时的美国决策者认为，罗斯福和杜鲁门时期的军事决策方式已经跟不上形势，因此创设国家安全委员会来协调海、陆、空和海军陆战队这些军事机构，以及国内情报和其他国家安全机构，以便制定统一的外交安全政策。

　　这个机构是在法律的保障下成立的。1947年，美国国会通过了《国家安全保障法》，开始设立白宫国家安全委员会。1949年，该法得到修订，根据机构重组计划，这个委员会并入总统行政办公室。但是国会当时通过的法律并没有设置国家安全顾问这一职位。

　　在杜鲁门和艾森豪威尔执政时期，国安会并没有发挥实质性的作用。肯尼迪时期，国安会发挥了些许有效的协调作用，但仍然有限。真正将国安会提升到国家安全首要地位的人是基辛格。当时他是国家安全事务助理，兼任国安会主任。1971年他秘密访华，为中美建立外交奠定了良好基础；1973年1月，他在巴黎完成了结束越南战争的谈判，使美国摆脱了越战的困境，并因此获得了诺贝尔和平奖。从此，国家安全事务助理这一职位的影响力超过了国务卿，成为美国对外决策的主角。水门事件发生之后，基辛格的权力进一步扩大，在1973—1975年期间，他成为美国历史上第一位兼任国务卿和国家安全事务助理两个职位的人物。与此同时，国安会的人数也急剧扩大，甚至一度达到200人。

　　另一个在国安会任职并有影响力的人物是布热津斯基。虽然他任职期间，卡特总统一度想削弱国安会的权力，但是布热津斯基的强势不但没有使国安会的地位降低，反而造成了国安会与国务院的紧张关系。里根时代，二者争夺权力达到白热化，先是国务卿黑格提议将国家安全决策的指令权交给总统顾问米斯，虽然没有得到里根的直接回应，却导致国安会顾问被置于米斯的管辖之下，失去了直接与总统沟通的机会，大大削弱了其对政策的影响力。里根还曾一度想成立新的协调机构，替代国安会，但是里根任命的国家安全顾问威廉·克拉克非常活跃，他改组了国安会，使国安会重新得势。里根虽然试图改革国安会，甚至成立了国家安全规划小组欲取代之，但是他又对国安会的依赖比较多。据当时的报道，1983年美军入侵格林纳达和1985年10月美机拦截埃及客机都是国安会主导决策。然而，成也萧何败萧何。1985年国安会因深度卷入“伊朗门事件”而声名狼藉，权力也随之再次受到限制。

　　鲍威尔主导国安会期间是国安会给人印象较好的时期。鲍威尔注意平衡协调，效率高且低调。1987年处理波斯湾危机和1988年里根-戈尔巴乔夫峰会，都是国安会成功的案例。

　　老布什上台之后，对国安会进行了大幅度改组，并任命基辛格班底中的布伦特·斯考克罗夫特作为国家安全事务助理。斯考克罗夫特保持了与总统的密切关系，与国务卿詹姆斯·贝克关系较好，与其他部门的协调也相当高效顺利，因此，这一时期，尽管发生了苏联解体、德国统一、海湾战争等重大事件，美国的外交政策基本没有出现危机。这其中，国安会发挥了很好的作用。

　　克林顿执政时期，国安会再次得以扩大，并且加强了在经济安全领域的作用。财政部长、总统经济政策助理和常驻联合国代表都被扩大为成员，甚至连司法部长都被邀请参加会议。国安会处理的问题也日益广泛复杂。

　　小布什时期，反恐成为国家第一安全要务，在财长奥尼尔的回忆录中，美国发动伊拉克战争的计划就是在第一次国安会会议上开始的。奥巴马上台之后，就曾试图大刀阔斧改建国家安全委员会，使这一国家安全决策机构更大、更强、更具灵活性。不过，他的改革至今未见创造性的效果。

　　纵观美国国安会的发展历程，我们可以看出，美国国安会的发展和运作具有较强的个人色彩。有的总统上任后根据个人偏好来定位国安会在国家安全决策过程中的角色；有时候国安会负责人或与总统关系密切，或具有个人的强势风格，也加强了国安会对决策的影响。

　　其他国家：名称不同，功能类似

　　虽然美国的国安会为世界瞩目，其发展日臻成熟，英国、法国、意大利和德国等欧洲国家也与美国一样，设有法律保障下的国家安全委员会。其他地区的国家如俄罗斯、日本、印度等国在世界安全局势日益复杂的情况下，也无不重视综合性安全协调机构的建设。

　　俄罗斯的相应机构是俄罗斯联邦国家安全委员会。其前身是大名鼎鼎的“克格勃”。1991年10月，苏联解体前夕，总统戈尔巴乔夫撤销了苏联国家安全委员会。后来，俄罗斯重建了自己的安全力量，成立了俄罗斯联邦国家安全委员会，由总统任主席，成员包括总理、联邦安全局长、外交部长、内务部长、国防部长、总参谋长、紧急情况部长等。

　　日本曾于1956年正式设立“国防会议”，1986年，中曾根康弘内阁把“国防会议”改为“安全保障会议”。 2013年6月，安倍政府提出将之改为“国家安全保障会议”目的是仿效美国，成立类似机构。 与美国一样，日本在法律保障的前提上设立这个机构，相关法案是在最近才获得通过。按照预定安排，其编制约60人，由首相、外务大臣、防卫大臣和内阁官房长官“四大臣”主导，每月举行两次会议，负责制定日本中长期的外交和安全保障战略，并制定大规模灾害等突发事件的应对措施。

　　1998年，为应对内外安全的新局势，印度成立了由总理领导的国家安全委员会。不过，该机构没有权威性，也没起到协调和推进国家战略的作用。另外，南美洲的巴西也有类似美国国安会的机构，由于巴西在南美洲面临的安全局势的独特性，该机构也没有引起世人关注。

　　总之，横向看来，拥有国家安全委员会基本是国际通例。由于各国国内外政治情况不同，国安会的机制和发挥的作用不尽相同，但基本上都被赋予应对危机、整合国内安全资源的功能。作为日益走向成熟的大国，中国成立并运转具有高度权威性的国家安全委员会是时势所趋，更是国家治理的需要。

　　魏红霞 中国社科院美国研究所副研究员

　　责编：董彦

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