要“人的城”，不要“鬼城”

　　——从康巴什和南海看中国城镇化之路

　　城镇化的本意就是要让人走进城市，获取更好的经济效益和生活品质，换个思路，如果在村里就能享受城市居民的生活，那岂不是殊途同归，且更胜一筹吗

　　2013年夏天，一次偶然的机会，笔者路过了传说中的“鬼城”鄂尔多斯康巴什新城。虽然此前对这座城市多少有些耳闻，但亲眼目睹，康巴什那种雍容华贵的气派仍让我感到震惊，应了那句话---百闻不如一见。

　　那毫无疑问是一场视觉盛宴。鄂尔多斯大剧院的大圆（歌剧厅）和小圆（音乐厅）分别取蒙古族妇女的头饰为造型，占地宏大，设备一流。鄂尔多斯文化艺术活动中心以“天圆地方”为设计理念建筑上部乳，白色的轻盈变形体象征着天空、白云、空气、水和乳汁，隐喻着女性、舞蹈、飘逸的哈达与自由、浪漫、吉祥；下部浮动的方形象征着草原和大地，隐喻着男性、力量、阳刚之气和朴诚方正的含义，方与圆的结合体现人与自然的对话和宇宙模型的对应。鄂尔多斯博物馆形似外星人飞碟，实则寓意饱经风雨磨砺侵蚀的磐石……

　　这些只是鄂尔多斯豪华建筑的其中几个，其余政府机关、商业楼盘、住宅地产均不逊于一线城市的景观，的确堪与成吉思汗的“恢弘皇城”相媲美。

　　康巴什位于内蒙古鄂尔多斯，这里是富裕的煤炭之城，人口150万。只用了5年时间就建成的康巴什，设计初衷是要成为鄂尔多斯对外展示的市中心。然而，最初为100万人居住、生活和娱乐而设计的这个地方却几乎没有人居住。穿行在康巴什，宽敞的马路上车辆稀少，漂亮的城市中心人流稀少。媒体报道，这不就是美国大片中被灾难洗劫过后的“鬼城”吗？虽有夸张，但也反映了康巴什的尴尬。

　　类似康巴什的城市在中国越来越多，媒体整理出了中国十大鬼城名单。除了康巴什，还有辽宁营口、河北唐山、宁夏海原、京津新城、江苏常州、贵州贵阳、浙江温州、河南呈贡、海南三亚。

　　出现“鬼城”的浅层原因似乎是，高房价造就了许多原本的投资者转眼就会变成投机者，购买大量房产，待价而沽，造成了大量楼盘高高耸立，而几乎没有人住的奇观。但深层次上却拥有一个推手在背后推动。

　　这个推手就是地方政府。

　　空城、“鬼城”是如何诞生的

　　近年来，全国各地踊跃造新城，形成一股大兴土木的竞争之风。全国不少城市都提出建设“中心城市”、“大城市”、“超级城市”的口号，言必称纽约、芝加哥，仿佛不建成“纽约、芝加哥”这样的超级城市是很丢人的一件事。

　　发改委城市和小城镇改革发展中心2013年6月份的一份调查显示，12个省的156个地级以上城市中提出新城新区建设的有145个，占92.9%。12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区，其中沈阳要建设13个新城新区，武汉也规划了11个新城新区。在144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占92.4%，共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。另161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。

　　开发新城本身并不一定有问题，如果新城有足够的人口聚集，聚集之后又有产业让他们实现就业，那么造城就不是问题。但如果造了一个城，既没有产业来，也没有人来，那就会变成空城、“鬼城”。所以造城要问三个“哪里来”：钱从哪里来，产业从哪里来，人从哪里来？过去的造城过程当中，钱的问题通过土地出让、资源开发解决了，造成新城林立的局面，但是之后的产业集聚和人口集聚的问题却没有跟上。大批“鬼城”新城就此诞生。

　　发改委城市和小城镇改革发展中心的调查进一步分析发现，这些新城新区的规划面积和人口普遍超越现实。在145个规划建设新城新区的地级以上城市中，共有121个城市全部或者部分公布了新城新区的规划人口，合计9672万人，平均每个城市新城新区规划人口为80万，而根据《2011年中国城市建设统计年鉴》数据，抽查的12个省平均每个地级市城区人口88.4万，规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口。

　　精明而自信的地方政府领导当然都有各自的计算，他们一般认为，只要把城市环境建设好了，把服务做好了，“家有梧桐树，自有凤凰来”。但是经济学上的“合成谬论”却表明，每一个局部看上去好像是理性和正确的选择，当它们合起来的时候却是一个谬论。

　　回到造城主题，这个原理的价值在于警示地方政府，精明的并非你一家，只有你一家造城的时候，你当然会赢，可是别人也不傻，当大家都造城的时候，你的如意算盘就要落空了。所以，与其说造城是地方政府盲目决策的结果，倒不如说是自信和精明过度的结果。

　　隐患和出路

　　这种造城模式不可避免地带来深重的隐患。

　　从表象上看是浪费。数量众多的豪华楼堂馆所和高档住宅闲置着，浪费了宝贵的土地资源和巨额资金投入。它还可能导致房地产的泡沫和崩盘。

　　前面说过，城市扩张的资金来源很大一部分来自于土地出让金，而土地出让金的获得依赖于房地产开发。房价越高，地价也就越高。所以，是房地产开发推动了城市扩张。但是，房价不可能无限制上涨，当房地产需求达到了临界点，地产就会出现饱和。而如果新区开发在规模上出现误判，房地产开发过度，就可能引发泡沫和崩盘。

　　另一重危险是导致地方债务剧增。除了土地出让之外，造城的资金还来自于银行贷款、地方债券等，但是还款预期仍来自于土地出让。土地出让并非用而不竭，一是受到用地指标的限制，二是受房地产形势的影响。一旦房地产饱和了，土地经营就难以持续，从而造成还款压力。

　　2013年7月，国务院下发特急明电，要求对全国的政府性债务进行审计，命令审计署暂停所有项目，以便立即开始审计政府债务。这是中国第二次试图计算各级政府究竟欠了多少钱。第一次审计得出的结论是，截至2010年底，地方政府欠债10.7万亿元人民币（合1.75万亿美元），相当于中国国内生产总值(GDP)的大约25%。有些方面认为这些数字有低估之嫌。国际货币基金组织(IMF)2013年表示，中国政府的债务总额很可能更接近于GDP的50%。

　　中国审计界资深人士张克今年曾对英国《金融时报》表示，中国地方政府债务已经“失控”，可能引发一场比美国住房市场崩盘更大的金融危机。

　　有些地方政府以造城为突破口，实现了城镇化表面上的快速增长。然而深究起来，这种城镇化与以人为本的城镇化是背道而驰的。试想，那么豪华的大楼，哪里是低收入阶层和农民能够安居之所呢？为了与城市光鲜形象的匹配度，一些地方采取的措施是限制低端人口的进入，而城镇化的本质是要吸纳农民进城，让农民进得来、留得住、活得好。这无异于南辕北辙。城市越豪华，城市与乡村的鸿沟就越难以逾越。这正是当下中国城镇化当中的深层悖论。

　　遏制地方政府的造城冲动需要在财税体制上做出改革，一方面改革中央地方的税收分成，让地方掌握更多的财力，另一方面，应当推出房产税等改革，让地方替代土地财政有稳定的税源，这样才能遏制造城的冲动，使地方的注意力从造城转移到人的身上来。

　　但是，更根本的还在于要在制度上对农村“还权赋能”，只有这样才能使城镇化另辟蹊径。

　　南海：一个似城非城，似乡非乡的样本

　　广东省佛山市南海区是黄飞鸿和康有为的故乡，如今是一座绿色的小城，街道干净，绿树成荫。

　　走在这个城市，会有一种恍惚感，你若说她是一座城市，在高楼的旁边会冷不丁冒出几栋三四层高的独立楼房，互相紧贴着，挤挤挨挨，有点像深圳的贴面楼和握手楼，那显然是农民自建的房子。

　　可是你若说她是乡村，显然也不是，别说城区了，连偏离城区较远的一些农村都没有了耕地。现代化的高楼也表明，这还是更像一座城市。

　　住在这里的人到底是“城里人”，还是“村里人”呢？也没那么容易分清楚。 你说他是农民，他早已脱离了土地，住着现代化社区。你说他是市民，他还保留着农民可以生一胎半的计划生育“福利”，还有村集体分红。

　　位于市区中心的百花时代广场与对面的南约村只隔着一条南桂东路。有两个老友，一个是农民，住在南约村，一个是居民，住在百花时代广场。他们经常一起喝茶，农民说：“我家在城市，却生活在农村。”居民说：“我生活在城市，但站在窗边看出去，看到的却是农村。哈哈，你中有我，我中有你。”

　　似城非城，似乡非乡，乡即是城，城即是乡，这就是南海。走进南海桂城街道的平东社区---原来的平东村，这里的平洲玉器街是中国产值最大的玉器市场和中国最大的缅甸翡翠玉石集散地，林立的店铺不卖别的，全是晶莹剔透或翠色欲滴的翡翠玉镯和其他翡翠制品。这里称得上寸土寸金，一个一二平方米的柜台月租金就达到一万多元。

　　屏东社区党委书记、经联社社长的办公室比南海区区委书记的办公室更为宽敞，年轻的经联社社长举起一张张展板，向笔者展现他们正在做的一些社区规划：高档酒店、商业中心、住宅地产，而平洲玉器街正在努力建设成国家4A风景区。

　　这是南海的普遍城镇化路径：以产业为先导，吸纳外来人口---平东的本地户籍人口只有4800多，而常住外来人口25000人---在集体土地上自主建设，形成特色小城镇。这是一条就地城镇化的道路，与政府主导型的造城式城镇化形成鲜明对比。平东村其实已经不是村，而是一个小城市，它不如鄂尔多斯康巴什那么气势恢弘，却有自己的特色，关键一点是实用，按需而建，不浪费。

　　中国的传统农村是费孝通所言的乡土社会。乡土，首先是土，乡下人离不开泥土，他们在土里谋生活。费孝通的老师史禄国先生曾告诉他，哪怕远在西伯利亚，中国人住下了，不管天气如何，还是要下些种子，试试看能不能种地。

　　这种乡土气息在南海的农村几乎已无迹可寻。早在上世纪80年代，得改革开放的先机，南海农民纷纷洗脚上田，开办小工厂，一时间“村村点火、户户冒烟”，传统农耕退出了历史舞台。

　　乡土社会已经事实上瓦解，袅袅的炊烟，青翠的稻田，永久不变的邻里，浓浓的乡情，都已成为过去的梦境。一切都变了，农民不再捆绑在土地上，熟人社会变成了半熟人社会，人际关系从血缘纽带变成了理性的利益关系……

　　随着规划的继续推行，屏东社区正在把自己变成一座真正的城市。关于城市化的方向，存在着走大城市还是小城镇路径的争议。大城市路径更符合经济学上的效益路径，但以中国13亿人口之巨，不可能所有人都集中到大城市当中，小城镇也是必然的选择。

　　事实上，纠缠于大城市还是小城镇，并无意义。城镇化的本意就是要让人走进城市，获取更好的经济效益和生活品质，换个思路，如果在村里就能享受城市居民的生活，那岂不是殊途同归，且更胜一筹吗？

　　南海的城镇化路径正是这样一种相对自然的形态。它的成功得益于其地处开放前沿的地理位置，同时也得益于一系列政策优势和制度安排。

　　上世纪90年代，随着外资的进入，用地不足成为制约珠三角经济发展的一大瓶颈，向农村要地，走农村城市化道路成为一些地方“冲出重围”的一大思路。在此过程中，“土地入股”作为农村土地集体经营的崭新方式，应运而生。其基本做法是：将农民承包的集体土地以承包权入股，组建社区股份合作经济组织，将土地统一出租给企业主开办工厂或发包给专业队或少数中标农户规模经营，农民依据土地股份每年享受分红。

　　这一改革最初正是发源于南海，后被总结为“南海模式”。此后10多年实践证明，“土地入股”取得了很大成功，甚至被誉为“中国第三次土地改革”，珠三角地方纷起效仿。

　　南海新困境孕育新乡土中国梦

　　土地入股的发明让南海人振翅高飞，但说到根本，这项发明并没有触及到制度的根本，所以如今的南海又遇到了新的困难。最大的困难还是在于土地。

　　虽然通过入股实现了土地的规模经营，但是农村的集体土地仍然与国有土地权利不平等---城里人可以办房产证，农村人不可以；城里人的土地和房屋可以抵押，农村的土地和房屋却不可以；国有土地可以流转，集体土地却不可以---说起来可笑，农村人可以到城里买房，但城里人却不允许到农村买房。

　　南海的困境也是全国的困境，种种二元结构安排使得农村的发展仍处处受限，改革还需要继续深化。改革的方向就是“还权赋能”，把农民的权利还给农民，实现“城乡平权”，尤其是土地上，实现同地、同权。

　　只有实现了城乡平权，乡村才可能走向自主城镇化的道路，打破千城一面的苍白，也省去了政府主导造城的负担，免生那么多的空城和“鬼城”。政府需要做的，是引导做好公共服务，打造高效透明的政务环境，打破市场运转的桎梏，如此而已。

　　未来中国的理想图景---新乡土中国梦植根其中。

　　文 | 舒泰峰

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