河北乐亭：五块钱“养老账”该怎么算

　　一个正在发展中的滨海县城，其60岁以上老人占人口总数的比例接近20%，比国际通用的老龄化社会标准高出将近一倍。这个提前20年进入老龄社会的县城，将如何解决“财政”养老难题

　　“养老并轨”，钱是难题。

　　按照相关政策，“中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。”在目前已经执行的最低标准中，中央财政需要支付55块钱，而地方财政只需出5块钱。

　　那么，这5块钱对地方政府来说，意味着什么？钱从哪里来？

　　《小康》记者前往距北京230公里的河北省乐亭（音：làotíng）县，试图在这个50万人的中等规模县城里寻找答案。

　　提前20年进入“老龄社会”

　　乐亭县地处唐山市东南部，环抱京唐港，毗邻唐山曹妃甸，是河北第一沿海大县。作为一个传统的农业大县，乐亭近年来正借开发临港工业区加快转型。

　　不过，蓬勃发展的城市化遇上了人口瓶颈。2011年的数据显示，乐亭县60岁以上老人占人口总数的19.58%，比国际通用的人口老龄化社会标准10%高出将近一倍。社会老龄化过早出现导致了劳动力缺乏、社会负担加重等现实矛盾。

　　关于这一态势的形成，与该县成功的人口计生工作不无关系。乐亭县人口与计划生育局为《小康》提供的信息显示，该县1963年率先成立了计划生育委员会；其制定的人口规划曾作为全国制定人口规划的蓝本；1969年在全国农村率先把人口自然增长率降到15‰以下。

　　从1978-2012年，乐亭县总人口34年仅增加35723人，增长7.38%，年均增加1050人。最近十年（2003-2012），乐亭县的总人口一直在49.5万左右，人口规模持续稳定。但近年来死亡人口大于出生人口，人口年度净增值出现了有记载以来的连续三年的负增长。

　　与河北省第一人口大县魏县相比，可以明显看出这种变化轨迹的影响。

　　1949年两县人口相差无几，乐亭当时人口31.2万，超过魏县2.2万人。但到2012年，魏县总人口超过90万，几乎是乐亭县的一倍。自1978年以来，乐亭县的人口出生率持续下降，除少数特殊年份外，2011年为有统计以来的人口出生率最低值，为6.44‰，而河北省十年来人口出生率一直在12‰左右。

　　这种人口变化，带来了两个方面的影响。

　　一方面，乐亭县实施计划生育政策的成功，使得其人口比例中独生子女比重由1978年的24.5%上升至2012年的68.5%。这一变化带来的红利，显现在高考升学上。1996年河北省第一年作出农村独生子女高考享受照顾10分的决定时，乐亭县有255名学生在高考中享受了加10分的照顾，占到河北省的22.2%。据该县计生局的统计，1996至2012年，每年享受加分的学生都在2000人以上，截止到2012年乐亭县共有14113名学生享受高考加分照顾，21340名学生享受中考加分照顾。

　　但另一方面，人口负增长带来的直接变化是青壮年劳力减少，而老年人口快速增长。从2000年至2010年，十年间乐亭县总人口以每年平均0.05%的低速度增长，而老年人口却以每年平均3.72%的高速度增长。到2010年第六次人口普查时，乐亭县60岁及以上人口达到9.1万，占18.38%；2011年县总人口49.5万人，60岁及以上老年人口占总人口的19.58%。达到总人口的近五分之一。

　　由于持续的低生育水平，人口老龄化进程加剧，适龄青年逐年减少，从事经济活动的劳动力人口呈现下降及年龄偏大的趋势，形成了青壮年劳动力的短缺及供求的失衡，如农村从事农业生产的劳动力以中老年人为主体以及企业面临用工难、用工荒等。适龄青年逐年减少，导致应征入伍的兵源减少，乐亭县每年完成征兵任务都很困难。

　　这个县比全国提前近20年进入了老龄化社会。

　　乐亭县人口与计生局提供的数据称，1982年第三次人口普查时，当地60岁及以上人口为5.27万，占总人口的11.61%，就已经步入了老龄化社会，比全国1999年进入老龄化社会提前近20年。

　　人口老龄化带来的影响显而易见。由于农转非、外地务工、升学后异地就业等因素，乐亭县空巢老人家庭日益增多，2011年约为2.6万户，社会养老负担重。在该县社保局的统计中，全县496000人中，退休人群2013年年底已经达到90546人。一些社会问题逐渐凸显，在一份报告中，该县人口与计生局的分析称“这些问题的出现给我县经济和社会发展带来很多的不良影响，不利于社会的和谐和可持续发展。”

　　试点中的“养老账单”

　　2009年，中央政府开始实施新型农村社会养老保险试点，在当年的国发32号文件中表示，这一试点的目的在于“探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，施行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障措施相配套，保障农村居民老年基本生活。”

　　当时，该文件规定，年满16周岁（不含在校学生），未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地资源参加新农保。新农保由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。参加新农保的农村居民按规定缴纳养老保险费。缴费标准当时被设定为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

　　乐亭县社保局副局长张志林对《小康》记者称，2010年，作为河北省唐山市第二批试点县，乐亭县开始实施新农保政策，县四大班子成员在周日开了一场电视直播大会，10月30日，成为该县历史上的一个转折点。但彼时乐亭县“财政不行，补贴少。”按照政策规定，中央财政补贴55元，县财政要补贴10元。2010年，时任该县县委书记苗德成表态称，即使财政困难，这笔钱也要拿出来。

　　当时乐亭全县符合条件的有90594人，接近总人口的五分之一。

　　这是一个庞大的人群，乐亭县为此设立了包括了“入口”补贴与“出口”补贴两个方面的标准。所谓“入口”补贴，就是在农民参保缴费环节给予补助，该县确定的标准为每人每年30元。所谓“出口”补贴，是指对农村60周岁以上人员基础养老金补贴，标准为每人每月65元。

　　30元的入口补贴中，包括了河北省财政的10元、唐山市财政的10元以及乐亭县财政的10元。在河北省，乐亭县的经济实力并不算发达，总体上其财政依然是吃饭财政，单单解决当地15000多名公教人员的工资足额发放，就是一个巨大的考验。由于长期以来积累形成的矛盾，赤字大、收支不平衡一直是乐亭县财政的一个突出问题。

　　2010年乐亭县的财政收入为13亿元。在财政尚有赤字的情况下拿出1060万的养老补贴资金，对乐亭县来说并不容易。

　　尽管有国家财政配套，地方压力仍然巨大。2010年10月启动的这项试点，在当年的10、11、12三个月即消耗了400万的补贴费用，其中出口200万，入口200万，74576人享受到了相关待遇，彼时，他们还没有个人账户。

　　随着地方经济发展，乐亭县养老金的财政支付比例又有调整。变为河北省财政3元、唐山市财政6.5元，乐亭县财政支付上升到19.5元。在2012年2月乐亭县财税工作动员会上，时任乐亭县长王东群坦言：“去年、前年我县财政都有赤字，要想一些办法平衡赤字。”他举例说：“学校要运营、孩子要上学、老人要赡养，新农保、新农合、医保要落实，等等。社会事业、城市建设管理都需要大量的财政资金保障，所以必须加强财政工作，增加财税收入。”

　　政府算了大的民生账，居民也会算这笔“养老账”。

　　61岁的张文波与62岁的妻子魏凤霞，2004年从乡下搬进了县城里，身为退休教师的魏凤霞享有退休金待遇，但老张还是农村户口，自己也有新农保，他名下的一点地，租给了别人耕种。2011年，他们居住的闫各庄开始了新农保试点工程。不过由于此前他们已经搬迁，直到当年9月，老两口才被通知到。在当时的各档缴费标准中，老张选择了最高档--每年交1000元。（之前的新农保不缴费）可是后来有人说，多交也不会多给。

　　于是第三年，老张就不再按最高档缴费了。2012年，他重新选择了200元的档位。

　　乐亭县有很多人都属于这种情况。在开始推行养老保险时，根据实际情况，乐亭县将个人缴费部分定为每人每年100至1000元之间的十个档次，每一百元为一档，参保人可自主选择档次，多缴多得。在政府补贴部分，除为符合条件者全额支付基础养老金外，对参保人员缴费给予补贴，2011年的补贴为每人每年30元。当时该县规定，城镇居民养老待遇由三部分组成，其中基础养老金标准为每人每月65元（其中中央财政补助55元，县财政补助10元），个人账户养老金标准为个人账户储存额除以139。除此之外，乐亭县为引导中青年城镇居民积极参保长期缴费，对于缴费年限超过15年的，每增加一年，加发2元地方基础养老金（由县财政负担）。

　　与新农保制度的实施相似，养老金领取年龄的相距时间亦被规定为15年。

　　在乐亭县社保局的统计中，2013年县财政补贴费用为1060万，其中216000人没有退休但已经交费。再加上县财政自身开始的450万，合计财政支出约1500万。

　　农民们很快感觉到了实惠。2013年1月开始，张文波开始每月领取75元的养老金，但就是这75元的养老金，魏凤霞对记者说“国家相当了不起了。”

　　每年增加6000人的“养老”压力

　　乐亭县的主政者们在“十二五规划”中，构想将目前的县城规模扩大一倍，由目前的14.1平方公里拓展到29.8平方公里，到2020年人口预计将增加到28万。当地用于城市建设的一般预算收入不足5个亿，但通过积极探索多元化投融资机制，近几年用于城市重点工程项目累计投入40多亿元。

　　这个海边小县城，正在发生着巨大的变化。

　　但是老龄社会的提前到来，则使当地在政策上不得不提前做调整与准备。在县财政局副局长刘东茹的计算中，2010年10月-2011年年底的15个月里，县财政用于养老保险费用支出为230万，彼时县财政在各级补贴的份额还是10元钱。但是从2012年开始至今，根据新的财政补贴份额，县财政平均每年支出增加到了460万元。多出来的230万，加大了财政赤字。县里只能压缩其他项目支出，而争取上级拨款的想法则基本是“不可能的”。

　　从人头上来说，县财政的补贴支出还不止19.5元了。

　　2012年7月，河北省政府下发“68号文件”，决定合并实施新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度，合并实施后统称“河北省城乡居民社会养老保险”。合并后，原有的五个缴费档次被提高到十个交费档次。从每人每年100元～1000元分10个档次，参保人员自主选择缴费档次。如果居民选择了最高档缴费，每年缴费1000元，到2025年止，以现在开始计算的11年零7个月计算，十五年到期后，他的个人账户中每月将为74.1元，但他每月拿到的数字将是基础养老金部分的65元与74.1元的综合，一直拿到去世为止。若该居民未能生存到139个月，死亡之日起，其剩余费用将会被一次性全部支付给其家人。

　　这项惠民政策意在拉平城乡之间的差距，也是2014年中央决定推广到全国的普惠性养老政策的雏形。

　　开始推行这项政策后，据乐亭县社保局副局长张志林的估算，2010-2025年的十五年里，乐亭县财政为参保居民的缴费补贴每人每月即需要多支出55元。在2025年以后，这个数字可能“上亿”，这让社保局有了不小的压力。

　　如何使居民社保账户里的费用增值，则成为另一个重要命题。

　　根据现行规定，该县的社保账户只能存入国有商业银行，按活期存款享受同比优惠利率。这笔钱的增值问题尚不能构成影响，但在社保局农保科科长李蕴哲看来，只有存款利率达到6%，才能与县财政独自承担保险支出的那些年持平，而目前的利率仅仅是3%多一点。

　　她觉得未来这将构成严峻的问题。李蕴哲举例说，参保人员73岁后，养老金将由财政支付，多交多补。之前选择缴费档次高的人，拿到的钱就多了。而原来由个人缴费并获取的费用，将由县财政全额代替。目前乐亭县每年平均死亡3000人，同时净增享受养老保险人群为9000人，也就是说每年净增享受待遇人口6000人。按每人每年享受780元计算，这项费用将净增500万。

　　何况，财政补贴的费用已经上涨。

　　乐亭县财政局副局长刘东茹称，从最初的19.5元做的预算，现在已经涨到了每人补贴47元，2014年更涨到96元。相比新农合原来的标准，有了大幅度的提高。新农合的标准为唐山市出330元，个人出70元。在唐山市的份额中，中央出180元，河北省出了14元，唐山市出35元，乐亭县出96元。

　　在该县每年新增的59-60岁的老龄人口中，财政局社保科科长张茹娟分析称，即使这6000人按每人每月十元的标准计算，财政至少需要拿出72万元的支出。对于此前社保局的担忧，刘东茹的感觉倒不是很激烈。2000年，该县财政年收入为9913万元，而目前将近18亿元，到2025年则更不止这个数字，只要财政收入持续增长，社保支出应该不是问题。

　　新的政策推出后，很多此前一直没有缴费的人在2010年拿到了780元养老费用，这笔钱由社保局直接发放，领到钱的人们很高兴。在刘东茹的观察中，当时百姓大多选择100元的档位缴费，而无论交100的还是交500的，都拿到了650元，但是若干年以后，就不会是这样了--多交会多得。

　　与这个转折点同步浮现的，还有张志林们的担忧。在入口补贴中，原有的省市县各十元的份额，后来被调整成了省10.5元，县19.5元，剩余部分为市里支付，这样一来，县里的压力陡增。目前乐亭县的入口补贴每年需450万。如果一名居民在该县规定的10个缴费档次中选择了500元的一档，从2010年开始计算，加上各级补贴，他的账户里每年其实是530元，按60岁退休计算，退休后将每月取得55元退休金。按国家规定的系数139个月计算（平均寿命73岁），60岁以后的十二年中，其个人账户养老金将被提取完毕。

　　从74岁开始，其养老费用将全部由县财政补贴，加之该县规定的每人每月附加的2元钱。真正的养老财政压力，将会在2023年显现。统计数据显示，目前乐亭县财政直接支付的60岁以上老人为90594人，在财政局预算科科长赵书东的介绍中，2013年城乡居民养老保险费用支出为1548万。而当年县里的可用财力是12亿元。从这个标准来看，县里还可应付，但如果标准继续提高，可能就会出现问题。

　　但实际上，在乐亭县16亿的财政支出中，含2亿的中央专项转移支付资金，另有3500万偿债资金。而乐亭县财政赤字每年2亿多元，依靠财政供养人群为19000人，赵书东称，“养活不了。”

　　在2014年的预算中，乐亭县的财政支出达到了13.2亿元，其中含1亿多的财政赤字需要中央转移支付。尽管面临重重压力，但乐亭县的主政者们仍然不断调整“养老金”的补贴比例，将更多的资金用于惠及民生。而对于更多的县级政府来说，“5块钱”的财政难题将随着老龄社会的快速到来逐渐凸显，如何统筹发展经济与民生福利将是一个巨大的挑战。提前进入老龄社会的乐亭县之尝试，某种意义上可以当做一种有益的参照。

　　文/《小康》记者 齐林 乐亭报道

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