预算法将四审 政府行为受规范

　　专家建议成立专门委员会以强化人大的预算审查监督职能

　　历经三届人大，10年修法，预算法修订可谓一波三折。近日，据新华社报道，预算法修正案（草案）有望在8月召开的十二届全国人大常委会第十次会议上迎来“四审”，并将同时提交全国人大常委会进行表决。

　　预算法修订即将进入“四审”，但业界人士对三审稿仍持有争议，本报记者就此采访了相关专家。

　　争议一

　　具体规范是否应在宗旨性条款中体现

　　上海财经大学教授蒋洪在接受媒体采访时提到，《预算法》“三审”稿与“二审”稿相比有进步，强调了政府是法律规范的对象和规范政府收支行为，并且明确了预算支出的目标--全面规范、公开透明。但进一步的问题是，谁来规范，用什么样的方式来规范？这在宗旨性条款里没有体现出来。

　　中国政法大学民商经济法学院 教授、博士生导师、中国政法大学财税法研究中心 主任、中国财税法学研究会副会长、北京市人大常委会 预算监督顾问施正文在接受财会信报记者采访时表示，第一个条款是立法宗旨，后面的条款都是为落实立法宗旨服务的。如何规范、用什么方式规范是下面所有条款中应该说明的，这个问题立法宗旨里不需要体现，靠一两句话也说不清楚。他认为，三审稿在立法宗旨的修改上比二审稿是有明显的进步的，明确了立法宗旨目的是规范政府的行为，政府的行为要受到法律的调整和控制。

　　北京大学法学院教授、北京大学财经法研究中心主任、中国法学会财税法学研究会副会长刘剑文认为，《预算法（修正案）》三审稿同二审稿相比有一个较大的变化。尽管如此，有人满意，有人比较满意，也有人不满意，因为每个人站的角度不同，期待值有异。不过，从一个研究这个领域的学者角度，他当时看了三审稿，还是感觉有点出乎意料，可以说是喜出望外，超出他的合理预期。他认为，三审稿的修改有很大的进步，最突出的就是立法宗旨和理念的变化，因为立法宗旨是一部法的核心，就像是汽车的方向盘一样，起着非常重要的作用。实际上，三审稿有着一定程度的革命性变革，原来《预算法》强调是政府经济管理社会的一个工具，政府主要作为主体身份出现；三审稿规定预算法是规范政府收支行为之法，政府成为预算法的对象，政府的地位发生了根本性的变化。这符合十八届三中全会强调的推进国家治理现代化精神的。

　　至于有人提出谁来规范问题，他认为，当然应由法律来规范政府的收支行为，人大来保证实施并监督。

　　畅捷通首席会计专家、资深财税咨询顾问马靖昊对此持相同观点，他认为，毫无疑问由《预算法》来规范政府的收支行为，目前在《预算法》的宗旨条款中已经体现了这一点，不过，在这一条中，应该补充“加强各级人民代表大会对预算的审批和监督”的内容，让人大能够在《预算法》的执行中发挥应有的作用。

　　争议二

　　收入和支出是否应进一步细化

　　在预算全面性条款方面，《预算法》的“二审”稿和“三审”稿均明确，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。蒋洪认为，从规范政府收支的角度来看，该表述仍有含糊之处，需要进一步完善。

　　国家行政学院经济学部教授、经济学博士时红秀表示，该表述确实比较笼统，应进一步完善。《预算法》应拿出专门一条来讲什么是预算收入、什么是预算支出，各自包括哪些内容。至于除了预算之外，政府是否应该或者今后随着经济社会发展，政府是否会出现别的类型收入，则另当别论。毕竟是《预算法》，就应该先把政府的预算收入、预算支出说清楚。

　　施正文对此表达了同样的意见，他说，不单是这一条需要进一步完善，不少条款都存在这个问题。法律不能只有目标、只讲宗旨，《预算法》里有很多东西修改后等于没修改一样 ，问题就在这里，讲的全是目标性的东西，没有可操作性。

　　《预算法》立法的目的就是要把三中全会关于改革的一些决定法律化，即要把它规范化、具体化、程序化，具有可操作性，就是要落实三中全会的决定。

　　他指出，怎样将所有的收支都真正纳入预算，四本预算是不是都包括了所有收支，应该说有些还没包括进来，比如国有资本经营预算，目前只是上交利润的那部分才进入预算，还有很多没上交利润的部分。公共预算到底有哪些？还有债务预算、国有企业、事业单位的资产、收入都没有纳入预算，财政收入到底有哪些？这些问题现在都还不太明确，预算怎么编，没有说明，后面还是说由国务院制定办法，那还是自己给自己制定规则、自己管自己。《预算法》里应该列几个条款来说明这个问题，一般公共预算之外的，如国有资本经营预算、政府基金预算、社保预算等编制的基本制度，要在《预算法》里规定，否则就是空白授权。

　　马靖昊从另一个角度表达了自己的看法，他首先表示赞同这个观点，因为从预算的全面性来考虑，不单政府的全部收入和支出都应纳入预算，而且它的资产、负债也要纳入进来。比如美国政府预算信息不仅包括收支信息，还包括资产、负债及所有者权益等财务信息以及统计信息。美国政府不仅仅报告一个财政年度的政府预算，还要报告后续多个年度的财政预算大纲，使公众能够全面了解政府未来几年基于宏观经济预测的投资计划和政策方向。因此，《预算法》四审时，应该在预算全面性条款中将这些内容考虑进去。

　　而刘剑文对此的看法则略有不同，他认为，从这句话看没什么大的问题。十八大三中全会要求，建立全口径的预算制度。即政府的收入和支出要全口径纳入预算。一般公共预算、政府基金预算、国有资本预算和社会保险基金预算都要纳入预算的审查与监督，而且不留死角、不留缺口。

　　他指出，这里可能涉及到的一个问题就是说到底是规范政府的收支还是政府的财政行为，因为收支行为很多人会理解为收支行为小于财政行为，财政行为范围比收支范围大，财政行为包括政府的债务资金、沉淀资金、对国有资金的管理、像地方债务管理等等，从这个意义来讲，有人建议要把规范政府的收支行为改为规范政府的财政行为，是有一定道理的。

　　争议三

　　是否应成立全国人大预算委员会

　　为加强全国人大对预算的实质性审查监督，多位学者建议，成立全国人大预算委员会，成为常设的、专业的预算管理监督机构。

　　时红秀从三个层面对此进行了阐述。他说，目前来看，是否成立全国人大预算委员会，应考虑两个层次的需要。一是政治体制需要，即在政治体制上，全国人大对于国务院包括预算监督在内的法律监督权行使到什么程度。如果政治体制根本不在乎或不主张议会对政府监督权的强化，全国人大成立机构再多也是摆设。这不像在美国，国会的参众两院各自设立一套审核监督联邦预算的庞大机构，其中既有财政委员会，又有预算委员会、国会预算局、拨款委员会、拨款小组委员会、总审计署等等。因为美国政府的预算从形成、审批、预算资金的划拨、执行、调整到最后的决算，一概是由国会主导的。

　　二是工作业务的需要。目前在全国人大之下除了常委会之外，还设立了9个专门委员会，在全国人大闭会期间代行立法和监督工作。针对财政预算方面的立法监督业务，常委会下面也设立了预算工作委员会，属于常设的、专门的工作性机构。这些年来，随着经济社会发展和代表履职能力的提高，涉及财政经济方面的立法和监督事务越来越多。据悉在9个专门委员会中，每年仅办理全国人大代表提出议案一项，财政经济委员会就承担了40%以上的工作量。所以在考虑成立预算委员会之前，不妨考虑将财政经济委员会分设为财政委员会和经济委员会，是否更为现实一些？

　　此外，目前人大常委会下设的预算工作委员会，人员编制和工作内容与人大下设的财政经济委员会基本重合，只是机构和职能性质不别。但其应有的作用发挥得不够。每年都人大代表、常委会组织人员甚至专门委员会负责人抱怨看不懂预算报告和预算科目，其实这种业务性的基础工作，都应由人大的专门机构来承担。如果该机构是仅从技术层面提供专业服务，则应为“预算办公室”或“预算服务局”，如果叫“预算工作委员会”，那么其成员应包括其他专门委员会所“委”之“员”，其工作也应向派“员”参加的各专门委员会负责。

　　刘剑文认为， 从人大的机构设置来讲，人大有一些专门的委员会，像财政经济委员会、法律委员会等等，这些委员会属于全国人的组成部分，也是权力机构的组成部分。这是一方面。还有一方面，全国人大常委会是全国人大的常设机构，法律委员会所对应的是法制工作委员会，法制工作委员会是专门为法律委员会服务的，还有预算工作委员会，是服务于人大的财政经济委员会。为什么要设立预算委员会？预算监督审查制衡是在人大很重要的工作，应加强预决算的审查监督制衡，处理好政府与人大的关系，财政经济委员难以全部承担财政预算工作，预算工作专业性非常强，从编制到审批再到监督，是需要全过程的。因此，从推进预算民主，加强国家治理的角度，建议县以上的人大设立预算委员会或者将现在的财政经济委员会一分为二，即财政委员会和经济委员会。

　　基于同样的看法，施正文指出，要把常委会里的预算工作委员会上升到全国人大专门委员会。在人民代表大会设专门委员会即预算委员会。初审的机构、主体是各级人大财经委员会，这是一个法定的初审机构。常委会的预算工作委员会是一个工作机构，不具有初审主体地位。现在都是通过人大财经委员会提交 ，以后由预算委员会可以替代财经委。直接成为初审机构。目前的财经委有很多职责，除了预算以外，还有财经的立法、监督等其他的工作，预算仅是其职责里的一项，鉴于预算的审查工作量很大、重要性也很大，并且具有很强的专业性，预算审查监督工作不仅是经济层面的问题，很多涉及政治、社会层面的问题。财经委是个经济委员会，行使预算的审查监督不太符合预算的性质。三中全会指出，财政是国家治理的基础和支柱，预算原来是一个经济范畴，上升到一个政治、经济、社会的综合性范畴，应有专职机构负责预算的审查、监督，这样使其成为一项专门性的、综合性的工作，也有助于提升初审监督的质量。另外，预算委下面可以设预算办公室。

　　施正文认为，现在是设立预算委员会的恰当时机，条件已经成熟，关键是看决策层的意见，是不是有改革的决心。但就目前情况来看，预算委员会的设立还存在着一定的难度。

　　而马靖昊则持相反的观点，他表示，没有必要成立专门的预算委员会，目前已经有一个预算工作委员会，它的职能是协助财政经济委员会承担全国人大及其常委会审查预决算方案、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作，受委员长会议委托，承担有关法律草案的起草工作，协助财政经济委员会承担有关法律草案审议的具体工作等。完全可以加强该委员会的如能，让它能够真正对预算可以实施实质性审查监督。

　　争议四

　　《预算法》是否有待进一步完善后通过

　　全国人大常委会预算工委法案室原主任俞光远对目前三审稿的情况不太满意，他认为很多地方只是小修小补甚至是玩“文字游戏”。

　　“与其这样审议通过不如不要修改法律，因为预算法一旦修改要管很长一段时间，不能再动，现在草草通过，可能会给以后的改革造成障碍。”

　　施正文对此认为，有些条款确实存在上述问题，在唱高调、讲空话。根本问题、枝节问题不去触及，没有可操作性，现在是在立法，不是在制定文件。

　　但他同时指出，尽管这次修改没有达到我们所期望的、理想化的目标，但还是有所进步，现在就是渐进性的，想大修未必能做到一步到位，已经改了十几年了，这也体现了预算改革的艰难性、曲折性。能改到这一步还是建议通过，要改到完全理想化状态再通过，那有可能就是遥遥无期。虽然未来发现问题再修改会有难度。但综合来看，通过还是比不通过要好。不过在立法通过之前，还是要做最后的努力，能改的尽量改。

　　刘剑文表达了同样的意见，他认为如前所述三审稿还是有了很大的进步，在一定程度上推动了财政制度的改革，只是每个人所处的位置和角度不同，看法也不尽相同。他乐观地表示此次“四审”通过的概率还是比较大的。

　　时红秀表示，他更愿意从理论或从长期历史视角来讨论。这些年来很流行一个词叫“顶层设计”。可以理解，过去很长一个时期，许多在现实中探索得到证明的可行之法，因为缺乏统一肯定和配套推进而停滞或走形，所以人们提出这么一个说法。十八届三中全会的《决定》和随后出台、即将出台的各项改革方案，实际上正在满足或将要满足这种要求。但是应该看到，诸如立法、行政和司法这些大的公权力如何配置的法律制度，与其他制度一样，究竟人为设计的还是一步步演化的要来得更加可靠可行和可持续？中外历史上都有很多教训。在推进制度完善方面，只要能本着“国家治理体制和治理能力”现代化这一目标一步一步地来，只有每一步--哪怕每年修改都是很小的一步--都是在深化而不是后退，其成效未必没有“一步到位”的修订更稳妥和更可持续。再说，一部《预算法》能解决的事情毕竟有限，不必让它承载过多的期待或压力。

　　马靖昊则认为，一部公开、透明的预算法是现代民主制度的基石，更是中国财税体制改革的逻辑起点和突破口。我们对处于财税体制改革核心地位的预算法修订要特别慎重、要立足长远，做系统性改革与完善，而不是小修小补。客观来讲，我国当前的预算不透明，大量政府收支游离于预算之外，脱离了公众的监督，滋生了大量的腐败现象。因此，一部好的预算法是人民的福祉，预算法的修订决不能由于战略短视和部门利益等而失去其应有的价值。

　　一个国家拥有一部好的《预算法》非常重要，可以说，美国正式由于拥有了一部建立在现代民主制度上的阳光预算法案，美国梦才得以实现。我们要实现中国梦，一部好的《预算法》是必不可少的。

　　记者手记

　　对于《预算法》的三审修订普遍认为有很大进步，但仍有专家指出其尚存很多不足。其中尤其应该重视的是地方政府举债融资问题。十多年来，对修改《预算法》放开地方政府举债的呼声一直很高，这次修订应有所回应。

　　对此要深入思考两个问题：一是当时禁止地方政府举债的立法基础，多年来是否有所改变或打算改变。地方政府举债不仅是财政问题，更涉及到货币金融和资本市场问题；二是一定要区分市政债当中一般地方政府债和特定收益债之间的本质不同。与其是强调政府审批、强调政府级次（如省级）而考虑资产和受益不做的地方政府债，迟早会害了财政，更害了金融和资本市场。

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