专家建议强化预算否决权 建立分项审查表决制度

　　预算法月底四审 有望获得通过

　　十年坎坷修法路，劳心费力几代人。推动了十年之久的《预算法》月底迎来四审，业界人士认为有望通过，但专家学者们还在本着忧国忧民、尽职尽责的精神，为使《预算法》尽可能完善，呼吁谏言，做最后的努力。那么他们对《预算法》的修改还有哪些建议和不同意见，本报记者对相关专家和学者进行了采访。

　　争议四

　　是否应单独列示部分预算项目

　　在预算的公开性条款方面，专家建议，预算收入公开细化到目级科目，预算支出公开，按功能分类细化到项级科目，按经济分类细化到款级科目。项目支出按项目公开。

　　有教授提出，现行预算法规则主要适用于公共预算，建议军购国防、政府采购、债务、“三公”经费等预算或许可以单独列出。

　　对此，北京大学财税法研究中心主任、中国法学会财税法学研究会副会长刘剑文教授指出，预算法修改的一个重要的内容就是要推动预算的公开透明，没有预算公开根本无法推动现代预算制度的建立。我们政府现在有三本账，一本收入账、两本支出账。收入账分为类、款、项、目四级，越细收入看得越清楚；支出有两本账，一本是按功能划分的，一本是按经济划分的，按功能分类要细化到类、款、项三级，按经济性质分类要细化到类、款两级。越细化越有利于监督，越细化越有利于透明。

　　他认为，军购国防等预算单独列出就有点搞得复杂了。现在的预算一共有四种预算，一般公共预算、政府基金预算、国有资本预算和社会保险基金预算，这些预算都是有交叉的。如果分得太细，不一定妥当，也不一定合适。

　　中国政法大学财税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长施正文教授同样认为，军购国防等预算单列不太恰当，应为这几项预算本来就属于公共预算，只能说对这几项预算可以进行细化。

　　在预算科目分类问题上，施正文指出，现在三审稿规定功能分类是三级，经济分类是二级，分别比原来减少了一级，可能是财政部规避细化预算的要求。还有一个关键问题是科目分类是不是科学、是不是以问题为导向，比如像三公经费等公众最关注的就没有设科目，分类设置有的是不疼不痒，有的是回避问题，以回避问题、权力不受监督为导向来设置预算科目分类，使公众对其无法进行监督，这样的预算再细也不透明，不能提供公众关注的预算信息。 设置科目应本着以问题为导向，以预算信息的公开、透明、有用为指导思想。

　　他建议，财政部提出的预算科目分类应该由人大来审议批准，应当在预算法里对预算科目的基本分类予以明确。即使不能编到预算法里，也应找出妥善的解决办法。现在的科目都是财政部设的，国务院批准后就实施了。

　　国家行政学院经济学部教授、经济学博士时红秀表示，预算信息作为主要政府信息，公开为常例，不公开为特例，如国防、外交涉及国家秘密的之外的预算信息，都应该公开。另外，是否属于保密事项必须严格按照保密法律（2008年5月1日以来我国实施了《政府信息公开条例》）的规定来确定，一些公共机构动不动在文件上印上“秘密”、“机密”字样，其实是对保密权的滥用，是一种非法行为，应予以规范，财政预算信息公开中更是这样。另外，法律除了规定公开细化程度之外，还应就公开的渠道、公开的及时性、准确性进行规定，并设定问责条款。

　　他认为，政府采购、政府债务等事项作为预算内容理应属于预算公开内容，但是否需要单独公开，则视是否有其他法律或特定社会主体的要求而定，如政府采购法中有公开披露条款，政府债务也有金融市场中的信息披露制度要求。预算法可对预算公开进行一般性规定。属于在一定时期内社会比较关注的公开事项，可根据一定时期社会公众的要求，由全国人大及其常委会责成政府单独公开。预算法可以据此载明相关条款。

　　而畅捷通首席会计专家|、资深财税咨询顾问马靖昊则认为，在预算的公开性条款方面，应该尽量细化，比如可以单独列出军购国防、政府采购、债务、“三公”经费等预算，让人民做到心中有数。

　　他还以美国为例进行了说明，美国政府预算报告包括政府的所有收支信息。支出报告按功能分类，每一个部门的支出被划分为三个部分：政府经营支出、对地方政府的补助和资本项目支出。政府部门的经营性支出按功能划分为五个部分：人员经费（工资福利支出）、差旅费、设备购置费、合同服务费和设备维护费。对地方的补助是上级政府收入向地方政府的转移支付，可划分为不同的项目，还可以细分到每个具体政府拨款援助项目的金额。资本项目支出是相对于经营性支出而言，这部分支出又被细分为不同的项目，每个项目都有更具体的信息。

　　争议五

　　在预算否决上是否应有所作为

　　武汉大学法学院教授熊伟在接受媒体采访时表示，预算法有三个着力点：一是预算否决权，二是预算公开，三是预算监督。三审稿在后两个方面有很大的进步，如对预算公开的主体、期限都做了规定，再次强调了国库集中支付。但是，在预算否决权上却无所作为。

　　对此，施正文表示，既然有审查就有审查可能不通过的情形，建议赋予人大对部分事项单独审查和表决。现在是整体审查和表决，一揽子表决，如果部分预算事项编制有问题，比如说关于社保、科技方面投入不足等，而其他事项没问题，这样表决就比较为难，投赞成票不合适，投不赞成也不合适。国际上有分项审查制度，就部分事项单独表决，因此建议建立分项审查表决制度，这样能够真实地反映代表们的意愿和意志。

　　马靖昊表达了同样的看法，他指出，在现代国家中，预算的实质要义是纳税人要直接或者间接地（通过其代表）规范、控制和监督政府的收支行为，借以实现社会公共需要和财政福利的最大化、最优化。从而在我国，代表纳税人的各级人大的本体性、权威性、至上性应在预算法律制度修订中得到充分的体现。甚至可以在《预算法》中明确各级人大对本地区的预算拥有否决权。

　　“美国预算拨款的权力掌握在国会手中，国会不通过预算案，就意味着政府不能花钱，很多需要花钱的工程无法继续，员工的工资也将难以支付。”马靖昊说。“但在我国，不管人大通没通过预算案，该花的钱都会花，可以说，人大对预算案的审查只是”摆设“。在《预算法》中应明确规定在人大没有通过预算案之前，任何钱都不能花。

　　刘剑文表示，预算权的配置，涉及到人大和政府在预算方面各有什么权力。换句话说，人大在预算审查的过程中，如果发现有什么不合适的，没有一个否决权力。如何否决，否决后如何处理，这些问题都要通过时间解决。学者专家们也一直在建议。

　　而时红秀对此的看法则与上述几位略有不同，推动议会加强对政府的监督，既有从技术上，更需要从政治体制上努力。他的理解是，一方面在现有制度框架下，即无须另立法律、另设机构，把已经颁布的法律落到实处，就已经很难得了。这需要立法监督机关和行政机关在职能、工作方式、履职方法上实现较大的转变和适应。另一方面，随着全面深化改革的不断推进，政治体制改革中必然会提出相应的制度建设的探索需求。届时在立法中提出预算否决权的行使问题也不晚。还有，切忌不顾现实条件，过早在立法上写进很前卫的内容，而长期得不到实施，反而是对法律严肃性、权威性乃至法治进程本身的伤害。据悉清末参政院就曾经否决过朝廷的预算案，此后一百多年来中国的政府预算监督制度又怎么样呢？

　　争议六

　　争议四

　　《预算法》是否有待进一步完善后通过

　　全国人大常委会预算工委法案室原主任俞光远对目前三审稿的情况不太满意，他认为很多地方只是小修小补甚至是玩”文字游戏“。

　　“与其这样审议通过不如不要修改法律，因为预算法一旦修改要管很长一段时间，不能再动，现在草草通过，可能会给以后的改革造成障碍。”

　　施正文对此认为，有些条款确实存在上述问题，在唱高调、讲空话。根本问题、枝节问题不去触及，没有可操作性，现在是在立法，不是在制定文件。

　　但他同时指出，尽管这次修改没有达到我们所期望的、理想化的目标，但还是有所进步，现在就是渐进性的，想大修未必能做到一步到位，已经改了十几年了，这也体现了预算改革的艰难性、曲折性。能改到这一步还是建议通过，要改到完全理想化状态再通过，那有可能就是遥遥无期。虽然未来发现问题再修改会有难度。但综合来看，通过还是比不通过要好。不过在立法通过之前，还是要做最后的努力，能改的尽量改。

　　基于同样的看法，他认为如前所述三审稿还是有了很大的进步，在一定程度上推动了财政制度的改革，只是每个人所处的位置和角度不同，看法也不尽相同。他乐观地表示此次“四审”通过的概率还是比较大的。

　　时红秀表示，他更愿意从理论或从长期历史视角来讨论。这些年来很流行一个词叫“顶层设计”。可以理解，过去很长一个时期，许多在现实中探索得到证明的可行之法，因为缺乏统一肯定和配套推进而停滞或走形，所以人们提出这么一个说法。十八届三中全会的《决定》和随后出台、即将出台的各项改革方案，实际上正在满足或将要满足这种要求。但是应该看到，诸如立法、行政和司法这些大的公权力如何配置的法律制度，与其他制度一样，究竟人为设计的还是一步步演化的要来得更加可靠可行和可持续？中外历史上都有很多教训。在推进制度完善方面，只要能本着“国家治理体制和治理能力”现代化这一目标一步一步地来，只有每一步--哪怕每年修改都是很小的一步--都是在深化而不是后退，其成效未必没有“一步到位”的修订更稳妥和更可持续。再说，一部《预算法》能解决的事情毕竟有限，不必让它承载过多的期待或压力。

　　马靖昊则认为，一部公开、透明的预算法是现代民主制度的基石，更是中国财税体制改革的逻辑起点和突破口。我们对处于财税体制改革核心地位的预算法修订要特别慎重、要立足长远，做系统性改革与完善，而不是小修小补。客观来讲，我国当前的预算不透明，大量政府收支游离于预算之外，脱离了公众的监督，滋生了大量的腐败现象。因此，一部好的预算法是人民的福祉，预算法的修订决不能由于战略短视和部门利益等而失去其应有的价值。

　　一个国家拥有一部好的《预算法》非常重要，可以说，美国正式由于拥有了一部建立在现代民主制度上的阳光预算法案，美国梦才得以实现。我们要实现中国梦，一部好的《预算法》是必不可少的。

　　专家建议

　　将地方债管理纳入法治化轨道

　　国家行政学院经济学部教授、经济学博士时红秀教授对地方政府举债融资问题十分关注。他说，十多年来，对修改《预算法》放开地方政府举债的呼声一直很高，这次修订不应不对此有所回应。在这方面我们的理论研究非常薄弱，或者理论界的关注严重不足，大家都是从“现在地方政府缺钱”、“目前地方政府已经举债”怎么办这样的策略问题上讨论。其实既然从立法上解决问题，把过于机会主义的策略匆匆忙忙地往法律条文里塞是十分危险的。在这方面他有自己十多年的研究和思考。

　　他指出，至少要深入思考两个问题：一是当时禁止地方政府举债的立法基础，20多年来是否改变或者打算要改变。二战以来，包括美国在内的联邦制国家对地方政府举债都开始趋于限制甚至严禁，因为“法定货币”时代，地方政府举债不仅是个财政问题，更涉及到货币金融和资本市场问题，许多发生货币危机的国家都有这方面的教训，何况我们是一个单一制国家。二是一定要区分市政债当中一般地方政府债和特定收益债之间的本质不同。尤其是强调政府审批、强调政府级次（如省级）而考虑资产和受益不足的地方政府债，迟早会害了财政，更害了金融和资本市场。对此，他有专门论述。

　　另外，中国的债券市场一是分割严重，二是行政审批严重，有证监会主导审批的公司债，有发改委主导审批的城投债，有人民银行主导审批的银行间债券，现在又加上财政部审批的地方政府债。十八届三中全会提出使市场机制在资源配置中起决定作用，提出要建立统一要素市场包括资本市场。可是现实中，仅建立一个统一的债券市场，并让市场机制在债务融资这种要素资源配置中起决定作用，看来就非常不容易。有时候很纳闷，市场经济在全世界实行了几百年了，我们一些人理解的市场经济与别人理解的怎么老是不一样呢？对于正在修改并可能通过《预算法》肯定下来的允许地方政府举债的做法，作为长期的理论研究者，我表示由衷的遗憾，并祈求中国千万别重蹈一些国家因地方举债引发财政-货币危机的覆辙。

　　专家谏言

　　《预算法》应贯彻公开透明的原则，让人民看得见政府收钱花钱行为；要痛下决心，取消所有财政专户，纳入国库单一账户管理；补充预算绩效管理内容，对浪费预算行为要追责；明确人大的修正权和否决权。

　　美国宪法第一条第九款明文规定：“一切公款收支的报告和账目，应经常公布”，因此公款收支公开成为美国立国的基石之一。该条款还为预算公开提供了最基本的法律保障，为诸多相关法律的制定提供了宪法基础。我们有必要在宪法中也做类似的规定，将其上升为宪法规定，从而使公开财政预算收支成为政府的法定甚至是宪定义务。

　　本报记者 滕娟

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