草原“放”歌

　　内蒙古自治区扶贫简政放权效应追踪

　　内蒙古，这块辽阔的地域，给人最多的印象或想象是什么？是草原、沙漠，是蓝天、白云。

　　然而，“蓝蓝的天上白云飘”，白云下面不只是“马儿跑”的浪漫，也还有百万农牧民身处贫困的现实。或许，他们没有品赏天空纯净明亮的雅兴，没有指点草地壮丽浩瀚的闲暇，他们操心的是尚为贫困所羁绊的生产和生活。

　　面对贫困，内蒙古自治区党委政府视扶贫为头号民生工程，唱响了一曲大草原的大扶贫壮歌。

　　国务院扶贫办主任刘永富11月中旬到内蒙古调研期间与内蒙古自治区党委书记王君座谈时说，内蒙古扶贫工作有特色、有亮点，创新扶贫的实践值得推广。

　　11月下旬，《中国扶贫》杂志记者深入内蒙古多个贫困旗县的嘎查村，细访详察，感受到一片创新扶贫、科学扶贫、精准扶贫和内源扶贫的浓厚氛围。

　　试问，有几个县真舍得摘掉扶贫帽？内蒙古说帽子该给谁就得给谁。2012年，国家扶贫开发工作重点县进行调整，全国共调出38个，内蒙古就调出12个，居各省市区之首。

　　试问，有哪一项工作不需要钱？内蒙古说扶贫是头号民生工程，从2012年起本级财政每年安排专项扶贫资金10亿元以上，全区各项扶贫资金过百亿。

　　再问，全国实行2300元的扶贫新标准有多少人没有信心？内蒙古自我加压上调全区贫困线标准，农区农民2600元，牧区牧民3100元。

　　再问，2020年全面建成小康社会目标有多少人底气不足？内蒙古明确地提出到2017年自治区建区70周年全面建成小康。

　　这一项项，靠搞形式主义和玩面子工程是应对不了的，只能实干。

　　2013年以来，内蒙古扶贫攻坚以简政放权为引擎，以三个到村到户为抓手，十个全覆盖让贫困乡村遍展新颜、金融扶贫富民工程让贫困农牧民竞相创业，基层创新迭出让扶贫开发倍增活力。

　　草原的疾风练就出一种韧劲，广袤的空间孕育着一种视野。

　　三到村三到户——将建档立卡衔接起来

　　初进内蒙古，你也许会四处搜寻影视剧中的蒙古包和勒勒车。然而，辽阔的草原上，你很难看到它们了，倒是在城镇和旅游景点，水泥做的蒙古包饭店还是不少。

　　岂不闻，2005年美国那时的总统布什访问蒙古国，梦想成真所感受的那顶蒙古包，还是蒙古官方从草原深处紧急搬运来的。这不难想，如果能定居生活你愿意逐水草而居经常搬迁吗？你愿意在沙土路上纵马奔行，还是在柏油路上驱车畅行？

　　是的，现代社会的内蒙古农牧民，正在走上一条条笔直宽敞的马路，住进一排排整齐划一的村舍。

　　当然，还有“远看一堆泥，近看有玻璃”的危土房，还有下雨像沼泽、人畜都走不出来的街巷路。仍有上千贫困嘎查村和上百万贫困农牧民生活环境需要改善，怎么办？建档立卡、十个全覆盖！

　　多年来，判断农户是否贫困的标准主要依据人均纯收入，而人均纯收入又是一个十分不好掌握的数据。扎赉特旗探索出贫困识别“四五六”法，通过“四查看、五评估、六到位”的工作步骤，在识别确认的基础上，对每户的脱贫致富情况进行动态管理。“四查看”即：一看住房和耕地；二看产业和牲畜；三看学生和劳力；四看疾病和残疾。“五评估”即：一评收入、二评支出、三评农具、四评交通、五评家电；“六到位”即：调研到位、申报到位、评议到位、审核到位、评审到位、公示到位。换言之，“四五六”法中的“四”就是通过“看”，了解农户表面上和比较直观的情况；“五”就是通过“算”，掌握农户的隐性收支和资产情况；“六”就是通过“干”，依据“六到位”的程序对贫困户进行确认。

　　扎赉特旗是科学识别、建档立卡的一个亮点、一种特色、一个缩影。

　　内蒙古将建档立卡作为今年的1号工程，6月中旬完成了46.3万户、157万贫困人口的识别工作。

　　“十个全覆盖”是对整个牧区大改三年，三年投入600个亿，整合各类资金，“各炒一盘菜，共做一桌席”。十个全覆盖包含十个工程：农村牧区危房改造工程、安全饮水工程、嘎查村街巷硬化工程、村村通电及农网升级改造工程、村村通广播电视通讯工程、校舍建设及安全改造工程、嘎查村标准化卫生室工程、嘎查村文化活动室工程、便民连锁超市工程、农村牧区常住人口养老医疗低保等社会保障工程。这十个覆盖完成之后，城乡距离将大为缩短，村民生活质量将大为改善。今年，已实现1366个村十个全覆盖，效果很好。

　　今年内蒙古全区推进“十个全覆盖”工程计划总投资216亿元，截至10月上旬，全区2014年计划实施“十个全覆盖”工程的4338个嘎查村，已经开工4298个，开工率99.08%，现已实现“全覆盖”的有3495个嘎查村，完工率80.57%。

　　我们一路采访，历经6个旗县10多个苏木乡镇、20多个嘎查村。在扎赉特旗的永合村、金山嘎查农牧业合作社、杜美牧业养殖场，在突泉县的杜祥村、曙光肉羊扶贫产业园、赛银花现代农业扶贫园区，在科右中旗的西日嘎嘎查、海龙屯嘎查，在科右前旗的永进村、兴安村，看到那些新建的公路、农牧民新居，看到大大小小的养殖户十足的致富劲头，就能感受到“十个全覆盖”的力度。

　　应该说，建档立卡是定下了人，十个全覆盖是定下了事，那这些事谁来办？怎样才能办好？“三到村三到户”！

　　为了科学准确的扶贫，今年4月内蒙古自治区党委办公厅和政府办公厅印发了《深入推进扶贫攻坚工程“三到村三到户”工作方案》，决定从2014年到2017年，在全区确定的2834个贫困嘎查村及确认的贫困户中，开展规划到村到户、项目到村到户、干部到村到户工作。十多天后，自治区党委组织部、直属机关工委和扶贫办又发文，加强“三到村三到户”驻嘎查村干部选派管理。

　　首先是规划到村到户。建档立卡自下而上确定了2834个贫困村，这些贫困村成了全区扶贫攻坚地区。确定扶贫攻坚对象之后，就要规划攻坚的办法，必须涉到村到户。对村级规划突出基础设施建设、公共服务、特色产业、村容村貌、生态环境、基层组织建设六项任务和农村牧区“十个全覆盖”工程。对到户规划突出增收产业、危房改造和劳动力素质提高三个重点。

　　其次，项目到村到户。按照规划到村的六项任务、“十个全覆盖”和到户的三个重点，本着缺什么补什么的原则，整合各类涉农涉牧项目资金，因地制宜确定扶贫项目，集中安排到被扶持的贫困村、贫困户。自治区顶层设计上给每个村50万左右的项目引导资金，项目资金审批权力下放到村到户。项目引导资金过去都是从自治区直接批下去的，现在全部下放到旗县。旗县的审批程序村由两委班子和驻村工作队提议，村民代表大会决议，乡镇把关，旗县审批。这四个程序，实际上是把权力真正下放给了群众，因为村民代表大会决议是最关键的。比如项目资金50万元怎么用，真正有话语权的是老百姓，由贫困户说了算，他们说搞什么项目就是什么项目。有的村想修条路，有的村想打口井，搞什么项目要看村民最急需什么，这就在一定程度上反映了民意。

　　第三，干部到村到户。每个嘎查村确定一个帮扶单位并选派一个驻村工作队，每个贫困户由帮扶单位安排1名帮扶责任人，下去帮助老百姓建档立卡，帮助老百姓制定规划，帮助老百姓发展产业。“三到”带来了“四走”，即规划跟着贫困村、贫困户走，资金跟着项目走，项目跟着规划走，干部跟着项目走，实现了扶贫规划、资金、项目、干部与扶贫对象无缝对接。

　　内蒙古自治区、盟市、旗县三级统筹落实帮扶单位3400多个，下派驻村干部1.1万多名，确定贫困户帮扶责任人8万多名。2834个嘎查村共立项4008个，项目覆盖贫困户42.55万户，扶持贫困人口125.44万人。今年投入的“三到村三到户”项目资金13亿元已全部下拨到旗县。

　　金融扶贫富民工程——扶贫小额信贷样本

　　我们在武川县采访时，适逢中和农信的工作人员给贫困户发放小额信贷。

　　马王庙村59岁的贾该莲，家里有40多亩地，她贷款1万元打算扩大规模种植葵花籽。贾该莲没上过学不识字，但贷款程序中有一条要求，就是除了按手印还必须本人签名，签名不能画圈。为了在协议上签名，贾该莲练了一夜学会了写自己的名字。她很不好意思地拿出自己一笔一划，从歪歪斜斜到正正规规写满自己名字的一张纸给我们看。

　　比起贾改莲，葛森的经历更令人同情。

　　阿荣旗得力其尔乡马河村村民葛森是阿荣旗第三届见义勇为模范。2009年8月，他在救人时落得终生残疾。五年来，几十万元的治疗费用让葛森变卖了房屋和家里几十头牛，花光了自家所有的存款，全家人只能靠土地租金维持生活，由原先村里人羡慕的富裕户，变成了如今的贫困户。2013年末，他申请了5万元金融扶贫富农贷款，用这笔资金购买了50只羊，打算通过养殖摆脱贫困。

　　类似这样的小额信贷在内蒙古有几种，有着各自的特色。比如中和农信小额信贷是贷女不贷男、贷穷不贷富，利率较高。比如兴起于兴安盟的农牧民微贷款项目，是数额较小解燃眉之急，根据产业需求每户发放微贷款2000元至8000元不等，支持农牧民发展养殖业、种植业。

　　而内蒙古自治区政府与农行内蒙古分行联手的金融扶贫富民工程，则遍及内蒙古各盟市，规模最大、面也最广。

　　这项工程源于赤峰市“杠杆式”扶贫小额信贷。

　　2012年，国家为内蒙古巴林左旗四方城村拨了150万元整村推进项目扶贫款。在如何分配使用款项上，村民们炸开了锅，有的提出平分资金，有的提出用钱买羊，还有的甚至提出按贫困程度排队打分分钱，这可难坏了村支部书记田国彬。全村374户贫困户1124人，150万元平均分到人头仅有1300元，对脱贫致富来说是杯水车薪。

　　镇党委书记刘海峰提出了把150万元扶贫款放到金融部门作抵押放大贷款，用贷款买羊，挣钱后再还贷的想法。此言一出，立即遭到村民反对，扶贫款变贷款这怎么能行？刘海峰见一时无法说服群众，跑到旗农行找专家王鑫主任请教，王鑫觉得为贫困群众放贷款搞扶贫是好事，创新一试没准儿能成大事。刘海峰这下有了底气，以镇党委政府名义请示市、旗两级扶贫部门，很快得到答复。

　　说干就干！镇党委、政府，村“两委”班子多次反复上门做村民工作。统一思想后，决定拿出20万元为村里打两口井，130万元存入农行作风险保证金，协议以1∶5比例放大贷款额度，支持农户发展肉羊产业。村民大会人人表决，374户贫困户以签字画押方式，放大农行700万元分别贷给贫困户。此举激发了贫困群众致富的积极性，肉羊存栏由2012年初的6000只猛增到现在的4万只，养殖户每户纯收入均在2万元以上。

　　赤峰市委、政府及时总结经验，于2013年7月在巴林左旗召开了全市“杠杆式扶贫”工作会议，全面推广“放大额度、保值增值、滚动发展”的“杠杆式扶贫”模式。在总结赤峰经验的基础上，2013年11月27日，内蒙古自治区政府办公厅印发《内蒙古自治区金融扶贫富民工程实施方案（2013-2017年）》。

　　谁都知道，越是穷的老百姓越贷不上钱，贷款难的原因就是担保问题，因为他们没有值钱的东西作为担保。

　　内蒙古自治区金融扶贫富民工程的核心就是，拿出一部分钱给老百姓作担保金，让银行放心地放款。他们每年拿出4.75亿，对38个有省级领导帮扶的县，每个给1000万作为风险补偿金，这1000万和农行有个协议，农行以1：10的比例放大金融贷款，那就是放1个亿。其余19个县每个拿500万，用这500万可以贷5000万。从2014年开始从增量财政扶贫资金中拿出不超过2.1亿元，并每年在上年基础上增加约2.1亿元用于贴息。简单算账就是，2.1亿元的财政贴息和4.75亿元的担保金，每年可以撬动50亿元的扶贫贷款，放大了10倍。

　　内蒙古自治区扶贫办主任刘忠诚介绍，“今年银行放了60个亿，国家每年给我们的各类扶贫资金也就是3个亿，自治区每年也就是12个亿，这就可以看出我们金融扶贫取得的成绩还是相当大的。以小钱养大钱，以财政资金发挥四两拨千斤的作用，撬动银行的资金，现在看来是翘起来了，而且这钱也是全部到村到户，每户3-5万块钱，而且还不用担保，我们搞5户联保，3个富裕户带2个贫困户，这5户结成组了再去银行贷款。所以说金融扶贫不仅解决了群众的资金问题，还改善了他们之间的邻里关系。”

　　国务院扶贫办调研员、政策法规司副司长苏国霞专题作了《内蒙古金融扶贫富民工程调研报告》，她说，“金融扶贫富民工程是用财政资金撬动信贷的有效方式”，农村扶贫开发的主要任务从解决温饱转向促进发展、缩小差距以后，对发展产业的资金需求明显增加，而精准扶贫需要实实在在的资金和项目支持，仅靠财政扶贫投入难以支撑这样的需求，必须发挥金融扶贫的作用。中办发25号文件明确要求，要“引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放”。如何发挥财政资金的引导和鼓励作用，是扶贫工作必须回答的问题，内蒙古金融扶贫富民贷款做出了成功的尝试。

　　破解权力的“瓶颈”——关于简政放权的问答

　　简政放权，说起来容易，操作起来却难。对于曾经手握“重权”的审批者们而言，要完成的是一次从心理到姿态的彻底转变，这个转变甚至会有些“痛苦”。然而，这正是创建服务型政府的题中之义。

　　针对过去扶贫工作中存在的问题，从去年开始，内蒙古自治区财政厅与扶贫办协商，在财政扶贫资金管理上进行了改革，建立起责任、权力、资金、任务“四到旗县”制度。自治区将扶贫项目审批权全部下放到旗县，由旗县政府按照扶贫规划组织有关部门确定具体实施项目，自治区有关部门和盟市不再参与具体项目审批，只负责项目规划、业务指导、资金监管、绩效考评等工作，改变过去自治区直接批项目、批资金的做法，增强旗县政府统筹协调扶贫资金的能力，提高资金使用的针对性和实效性，确保资金直接用于扶贫对象。

　　就内蒙古扶贫简政放权的话题，记者在采访过程中专门对刘忠诚主任和部分旗县主任进行了访谈。

　　记者：为什么放权的想法这么强呢？

　　刘忠诚：我举一个最典型的例子，我们原来有一个扶贫项目，当地人种洋葱，这个项目已经完工了，项目建设得很好，一亩地葱头卖7000块钱，而普通地的收入不到2000块。但这个项目最后评了个C级，也就是不合格项目，项目没通过。这件事对我触动很大，去年在群众路线教育活动上提到了官僚主义，什么是官僚主义？这个是不是官僚主义？人家500亩葱头收益这么好，这个项目我和当时的国务院扶贫办范小建主任去看了，作为典型看的，而评审的时候却不合格，你说这是不是花钱买官僚主义？我问评审团为什么没评上，他们说因为项目材料上报的不全面，所以否定了。这个典型例子对我刺激太大了，权力这个东西必须得下放下去。一个村上报的项目得经过五道关，这五道关哪道都不会白过，所以咱们从良心上讲不能这样做。

　　记者：能做到权力放下去多了干部倒下去就少了吗？

　　刘忠诚：管好用好扶贫资金是长期困扰扶贫部门的一大难题。如何破解这一难题，各地做了许多探索，也动了不少脑筋，但是在扶贫资金管理使用上还是屡有问题发生，有的甚至走上了犯罪道路。我认为其中一个很重要的原因，就是扶贫资金使用的无偿性，不仅贫困群众没有资金使用的知情权、决定权，而且资金使用效果也不高。用财政扶贫资金撬动金融资金扶贫，不仅放大了资金规模，更重要的是真正还权于市场，还权于群众，把资金使用的决定权真正交给了群众，扶持谁谁贷款，谁贷款谁决定，谁决定谁还款，人民群众真正有了当家作主的权力，这才是堵塞资金跑冒滴漏，防止权力寻租的治本之策。

　　记者：放权的阻力应该不小吧？

　　刘忠诚：阻力不是不小，是很大。总之简政放权这件事说起来容易做起来难，必须得有一定的思想境界，看清形势发展，虽然有的干部不高兴，但总比进班房好。我有一句话叫“上级放权力，基层增活力”，权力放下去之后，基层扶贫干部压力大多了，原来上级批啥他们做啥，现在权力下放了，他们自主选择的余地大了，责任也就大了，他们得想着如何带领老百姓脱贫致富。我们不像南方的一些城市有自己的实体经济，我们大部分城市都是地区一级改过来的，都是空壳市，全靠旗县里的经济，所以全区的发展也就看旗县一级的发展，我们放权下去，让他们放手发展当地特色经济，带领老百姓脱贫致富。

　　记者：放权了，扶贫干部该怎么转型呢？

　　刘忠诚：简政放权后我们的工作不是轻松了，而是更忙了，想走后门搞特权的事少了，下基层的时间多了。扶贫部门要做到“三转一创新”，即部门转职能，扶贫转方式，干部转作风，创新扶贫体制机制。扶贫干部要当好协调员、指导员、服务员、裁判员。

　　记者：关于扶贫简政放权你怎么看？

　　张世伟（兴安盟扶贫办主任）：用老百姓的话说，“是一个了不起的创举！”像金融扶贫富民工程的实施，让贫困地区农牧民脱贫致富插上了翅膀，没有放权意识是做不到的。政府真正还权于市场，还权于群众，发挥了市场在资源配置中的决定作用，贫困群众自我发展的内生动力大大增强，脱贫致富的步伐不断加快。

　　吉日嘎拉（扎赉特旗扶贫办主任）：真正实现了到村到户，群众真正有了自主权。扶贫资金使用管理过去是“粗、少、小”，就是说工作粗、资金少、自主权小。现在是“精、多、大”，精，是指资金能直接到户；多，是指资金量越来越多了；大，是指群众的自主权大了，谁贷款就由谁决定，政府减少了不必要的干预。

　　李明（驻金山村扶贫干部）：在村里经常听到老百姓讲，过去他们3月份贷款8月份就要还，还得请信用社的人喝酒吃饭，现在没想到信用社求着你贷，而且发放速度快、力度大，3月份贷，马上就能收到钱。贷款容易了，现在老百姓也意识到要快速把钱投入到生产生活当中。另外，过去老百姓对信用是不关心的，现在认识到了自己拥有一种无形资产——信用。所以坚持权力下放，坚决抓住金融杠杆这一条是选对了路子。

　　吉日嘎拉：这让银行之间的竞争也激烈了，现在我们合作的银行是三家。以前去银行能贷到款的老百姓有两种：第一是能说会道的，还得花钱请客送礼，并且贷款的利息很高；第二是有背景实力的，家里有亲戚在银行上班，现在不存在这种问题了。关于金融扶贫简政放权，旗县级这头也有不同的声音，包括乡镇里边的一些干部都不愿意。我认为乡镇干部有的不愿意放权是因为扶贫资金他们没有机会挪用了，现在扶贫资金如何使用需要村民代表大会来决定，我们只有提议开会权。这个举动可以挽救很多的干部，现在他们没有贪腐的机会了。

　　□本刊记者 林鄂平 祝万翔 王健 任图∕邓琳

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