筑强县之基 探脱贫之路

　　湖北省脱贫奔小康试点县五年工作综述

　　为统筹城乡、区域全面协调发展，补齐建成全面小康社会短板，2009年2月，湖北省委、省政府决定，在全省29个扶贫开发工作重点县中选择基础相对较差的丹江口、五峰、保康、大悟、英山、通山和鹤峰7个山区贫困县市，开展脱贫奔小康试点，逐步缩小发展差距，并提出“试点县（市）三年发展取得明显变化，五年建设成为全省脱贫奔小康示范县、山区新农村建设先进县，为实现全面小康社会目标奠定坚实基础”的目标任务。这是湖北探索贫困山区整县脱贫的新实践，是推动贫困山区连片开发、城乡统筹协调发展的新举措。

　　五年成效

　　五年探索实践，湖北省脱贫奔小康试点县工作走出了一条富民强县、创新驱动、试点示范、统筹发展之路，7县市完成了既定的目标任务，“示范县”作用彰显，“先进县”成效突出。

　　一、县域经济提质增效。7县市地区生产总值、规模以上工业增加值、地方公共财政预算收入、社会消费品零售总额等经济指标实现成倍增长，县域经济实力显著增强。2013年，四项指标总额分别达579.83亿元、176.87亿元、36.71亿元和237.32亿元，分别是2008年的2.27倍、2.87倍、3.94倍和2.46倍，年均分别增长12.8%、19.28%、31.54%和19.70%，较全省平均增幅分别高0.11、1.24、6.28和2.7个百分点。

　　二、基础设施建设克难攻坚。杭瑞、大广、咸通、麻竹、谷竹、保宜等高速公路，以及一批一级路、县乡公路相继通车和开建，极大地改善了7县市交通条件。京广高铁运营通车，大悟县还进入了高铁时代。五年来，7县市新修通村公路6119公里，新修通组砂石路12645公里，通村达组的“毛细血管”交通网络初步建成；治理中小流域5624平方公里，改造低丘岗地77.92万亩，新建高产农田73.8万亩，行政村通光纤率达89.95%，农田水利设施建设得到加强，农业综合生产能力大幅提升，农村生产生活条件大为改观。

　　三、城镇化步伐提速快进。目前，7县市城镇化率达38.85%，五年提高了7.75%。城市建设做到了规划先行、科学布局、产业配套、绿色生态，城市框架加速拓展，县域综合承载力进一步增强，城市品位进一步提升，一大批各具特色的中心乡镇、旅游重镇、风情小镇应运而生。

　　四、产业发展亮点纷呈。7县市现有各类工业园区25个，五年新增规模以上企业164家，磷化工、汽车配件、绿色能源、农产品加工等产业发展迅猛。特色种植产业基地面积新增356.8万亩，达712.8万亩，乡村人口人平达3.6亩；新建现代农业示范基地108万亩；3A级以上景区达18家，五年接待游客5787.5万人次，实现旅游综合收入285.02亿元。

　　五、民生福祉持续改善。五年来，7县市乡镇卫生院、文化室、卫生室、体育健身场所发展迅速，100%建制乡镇卫生院和94.16%村级卫生室达到标准化水平，新建村文化室1642个、体育健身场所1021个；新型农村合作医疗参合率、城乡居民养老保险参保率均高于全省水平，农村低保实现应保尽保；解决了41.58万人脱贫和96.66万人饮水安全问题，新建沼气池15.34万口，改造低效林32.9万亩，扶贫搬迁（生态移民）54876人，改造农村危房54881户，转移培训贫困劳动力68.43万人次。2013年，7县市农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入分别为6023元和16688元，较2008年分别增加2888元和7393元，年均分别增长13.95%和12.42%。

　　主要做法

　　湖北省脱贫奔小康试点县工作坚持机制化推进、制度化落实，形成了一整套推进机制。

　　一、领导挂帅，高位推进。省委书记亲自挂帅，担任省脱贫奔小康试点县工作领导小组组长，省委副书记任常务副组长，统筹协调抓推进。各地参照省里的做法，以脱贫奔小康试点建设统筹经济社会发展，成立高规格的领导小组，由党委主要负责人担任组长；建立省委常委联系试点县制度，由7个省委常委分别联系7个试点县市；建立会议推进机制，将拉练式现场会议与常态性部署会议相结合。

　　五年来，省委书记、省长、省委副书记、联系试点县市的省委常委、省政府分管副省长先后到7县市开展专题调研100余人次，先后有15位省委常委联系7个试点县市。省人大、省政协领导也多次开展专项调研督查，为7县市经济社会发展把脉问症、开方抓药，所在市州党委政府也均采取了强有力的措施推进试点工作。

　　二、顶层设计，规划引领。湖北省委、省政府相继出台《湖北省脱贫奔小康试点县工作指导意见》和《湖北省脱贫奔小康试点县（市）建设总体规划（2009-2013年）》两个纲领性文件，7县市分别编制了本地区试点工作总体发展规划和22个专项规划，省直9个部门编制了行业支持规划。各地区还将规划明确的目标层层分解，任务落实到乡、到村，引领试点工作有序推进。

　　三、特惠政策，倾力支持。为推进7县市经济社会竞进提质，湖北省委、省政府先后出台20条专项支持政策，涉及农业综合开发、国土整治、道路交通建设、河流（小流域）治理、环境治理、小城镇建设、村庄环境整治、危房改造、林业发展、职业技术培训、社会保障、旅游开发、信用担保、信贷支持等方面，由省直14个部门负责落实。五年来，省直14个部门共向7县市安排专项政策资金121.23亿元，为7县市发展提供了强有力的政策支撑。

　　四、汇聚合力，定点帮扶。湖北省委、省政府先后出台四份定点帮扶文件，安排了包括省直机关、科研院所、高等院校、金融机构、驻鄂部队、大中型国有及民营企业在内的6个层面、125家单位定点帮扶7县市，并确定7个省直部门牵头。五年来，省直125家单位共向7县市安排帮扶资金74.92亿元、捐赠物资折款5308万元、实现企业投资6.55亿元、发放银行贷款47.16亿元、帮助引进资金3.01亿元、开展技能培训82511人次。7县市所在市州也建立了相应的帮扶机制，在区域内组织基础较好的县市区、规模较大的企业、市直单位等采用一对一的方式对口协作帮扶，为试点县市办实事、解难事。

　　五、重点突破，项目牵引。坚持以规划为牵引，以项目为平台和载体，将重点（大）项目建设作为推动试点工作的首要抓手，建立重点（大）项目建设督办机制，不断优化发展环境，狠抓招商引资，以大招商促进大建设，以大建设保障大发展。五年来，7个试点县市共完成工业、农业、基础设施、环保旅游、民生及其他六大类项目投资1480.4亿元，年均增长61.83%。

　　六、立足根本，产业支撑。牢固树立“产业第一、能力至上”的理念，始终把发展产业作为“农民增收、富民强县”的根本手段，立足资源禀赋，因地制宜，发展特色产业，形成了“县有支柱产业、乡镇有特色产业、村有增收产业、户有致富产业”的格局。

　　七、考核评比，督促激励。建立通报制度，对重点工作实行“年初定计划、一月一督办、一季一通报、半年一总结、年度一考核”；建立考评机制，按照一定权重对7县市“县域经济、‘三农’发展、扶贫开发和脱贫试点专项指标”四个方面组织年度考核；开展“三年取得明显变化”中期评估和五年总体规划目标达标综合评估，全面评价试点工作成效。

　　八、强化宣传，舆论引导。广泛运用各类宣传资源，加强舆论引导，强化社会监督，为高位推进营造浓郁的社会氛围。编印《湖北省脱贫奔小康试点县工作简报》243期，每年在《湖北日报》发布试点县工作年度发展报告，联合省委宣传部、省政府新闻办召开脱贫奔小康专题新闻发布会6次，组织中央在鄂及省内主要媒体新闻记者深入试点县市采风，在各大媒体上以专栏或者专题等方式予以报道，以全方位的视角展现7县市的发展变化。

　　有益探索

　　湖北省脱贫奔小康试点县工作始终牢记探索经验、试点示范的使命，着力体制机制创新，以创新驱动发展。

　　一、多元投入机制。为解决投入不足的问题，湖北省单列政策、倾斜支持，搭建平台、激活社会资本，各试点县市乘势而为、各显身手，形成了由政府、市场、社会、民众构建的多元投入机制。

　　二、资源整合机制。按照“县市为平台、规划为依据、项目为纽带、制度为保障”的方式，坚持“统一规划、集中使用、渠道不乱、性质不变、用途不改、各负其责、各记其功”的原则，凝聚政策资金、项目资金、金融资金、企业资金和民间资金，用于当地干部群众反映最强烈最突出的问题，放大资金使用效应。

　　三、“以奖代补”机制。政府性惠民工程、入户项目，采用政府规划指导、政策资金“奖补”激励、引导农民投工投资的方式，放大政府资金的使用效益。

　　四、“飞地经济”机制。探索建立了借地发展机制（即“飞地经济”），克服区位不优、交通不便、地不成片、功能限制等困难，拓宽发展时空维度。

　　五、产业推进机制。注重三个方面的探讨实践：在空间布局上，实施产业分类、园区化建设管理；在经营发展上，实行多途径融资、多产权组装、股份制经营；在政府服务上，坚持“企业家老大”，致力打造公平、开放、透明、有序的发展环境。

　　六、融投资机制创新。积极推进金融创新，致力于顶层设计，构建“虚实并进”的经济结构体系；致力于市场开拓，构建“权债共举”的多元融资结构；致力于实体培育，构建“以虚壮实”的产业经济格局；致力于要素保障，构建“上下联动”的金融服务网络。诞生湖北股权交易市场首个县域板块，积极推进碳排放交易试点，引入BT、BOT模式开发基础设施等，有效缓解了山区贫困县市融资难题。

　　经验启示

　　湖北省脱贫奔小康试点县工作将扶贫开发与新农村建设相结合，将农民脱贫致富与片区开发相结合，为新阶段贫困山区扶贫开发探索了可借鉴的新思路、新模式、新经验。

　　一、党政主导是脱贫奔小康的重要保障。五年试点能取得巨大成效，关键在于党政主导、领导重视，保持了大员全程上阵、高位推进的态势。在领导重视、强力推动下，建立了会议协调推进机制、省委常委联系机制、专项政策支持机制、定点帮扶机制、牵头单位责任机制、督办通报机制、考核评估机制等，走出了一条“轰轰烈烈搭台子、扎扎实实做事情、认认真真抓落实”的推进路子。

　　二、整合资源是脱贫奔小康的关键环节。资金不足、力量分散是影响扶贫开发成效的症结之一，湖北省的试点工作始终将汇聚力量、整合资源放在了关键的位置，出台专项支持政策，安排定点帮扶，引入社会资本，形成了政府、市场、社会齐力共抓的“三位一体”大扶贫工作格局。以县市为平台、规划为依据、项目为纽带、制度为保障，按照各司其责、各记其功的原则，将各方资金资源进行有效整合，形成了“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个闸阀管水、一个龙头放水”的局面，放大了资金使用效益。

　　三、发展特色产业是脱贫奔小康的根本出路。没有产业，脱贫奔小康就是无源之水、无本之木，缺乏坚实的物质基础。7县市用实践证明，发展具有比较优势的特色产业，是山区贫困地区实现跨越式发展、后发快进的捷径。产业发展中，重在深化县情认识，把握比较优势，找准产业定位，因地制宜推进，倾力打造特色品牌，避免同质化、趋同性。

　　四、创新驱动是脱贫奔小康的动力源泉。作为贫困山区脱贫试点，湖北省委、省政府充分赋予了7个试点县市改革创新、先行先试的权利，允许7县市大胆尝试、大胆突破。在试点的旗帜下，7县市打破思想藩篱、打通体制梗阻，在诸多体制机制上有新突破，探索形成的创新机制为试点建设破解了资金瓶颈、拓宽了发展时空维度、放大了政策性资金使用效益、盘活了农村资源要素、疏通了农村资本市场渠道，增强了内生发展动力和可持续发展能力。

　　五、立足群众是脱贫奔小康的本质要求。一个地区脱贫致富奔小康的主体是当地广大党员干部群众，各项政策的支持、各类主体的帮扶只是外因，要实现跨越式发展，归根结底还在于自身这一内因起作用，在于干部群众自我发展能力的提高。

　　五年的试点，带给7县市的不仅仅是政策的倾斜、资金的增长，更是广大干部群众精神面貌焕然一新，形成了脱贫致富奔小康的强大信心和精神品格。7县市以等不起的紧迫感、慢不得的危机感、坐不住的责任感，在全省跨越式发展的战略定位下自我加压，在政策机遇叠加的环境中乘势前行，在你追我赶的氛围里拼搏进取，在试点的旗帜下看谁跑得更快。7县市广大干部群众竞进提质的精神品格和敢于拼搏的进取态度，是各项成效的根本保障。

　　按照规划设计，湖北省脱贫奔小康试点县工作为期五年，至2013年规划期满。为进一步探索新阶段贫困山区实施精准扶贫的路子，巩固和提升五年试点成效，湖北省委、省政府决定延续试点县工作两年，并提出“巩固成效、竞进提质、决战两年、再上台阶，着力将试点县市建设成为全省片区区域发展与扶贫攻坚的示范和标杆”的总体目标任务，确保与全省同步建成全面小康社会。

　　（湖北省扶贫办 供稿）