15城市公共服务满意度调查 杭州重返第一 南京、重庆创最佳成绩

　　2015中国公共服务小康指数： 76.5

　　在“十五项公共服务领域公众关注度”排行榜上，医疗卫生拔得头筹，司法的关注度提升最大；在“十五项公共服务领域公众满意度”排行榜上，文化、体育、休闲和娱乐排名第一，医疗卫生和社会保障进步最大；在“15城市公共服务满意度”排行榜上，杭州第二次摘得桂冠，南京和重庆则获得了“历史最佳成绩”

　　基本公共服务 “同城同待遇” 真的能成为现实吗？

　　2015年1月5日，杭州市出台的一个文件，宣布了真正意义上“同城同待遇”的实现。撤市设区10多年，萧山和余杭的不少政策一直“游离”在杭州各大主城区之外，而这一次，在户籍管理、就业和社保、社会救助、教育等9大重点领域，萧山、余杭两区终于要与主城区全面接轨了！

　　同城却尚不能同待遇，这是不少城市在城市化进程中遭遇的阵痛。

　　如何通过对公共服务的提升来实现“同城同待遇”的目标？除了杭州之外，深圳、广州等城市也在探索。今年1月22日，一个被简称为“1+4”的文件，以讨论稿形式被提交给深圳市委五届二十次全会讨论、审议。“1+4”文件讨论稿提出“打造包容发展的民生幸福城市”，加大力度解决住房、医疗、教育等民生重点难题，不断完善具有深圳特色的基本公共服务体系，稳步提升社会保障标准和范围，努力实现“同城人、同待遇”。广州市则决定用2年时间市区财政投入22亿多元，对138个“村改居”社区的治安、保洁、居委会建设等进行补助，着重减轻集体经济组织对“村改居”社区公共服务负担过重问题，实现“村改居”社区公共服务逐步“同城同待遇”。

　　在最近一年的时间里，诚如北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授张欢所言，中国公共服务的主要亮点在于有更多的地方政府深刻认识到提供公共服务、推动自身向“服务型政府”转变的重要性和必要性。

　　这样的“亮点”亦在“2015中国公共服务小康指数”的调查结果中有所体现。对于自己所在城市的公共服务总体状况，绝大部分受访者给出了满意的评价。“您认为您所在城市公共服务的总体水平与去年同期相比，有了怎样的变化？”面对这道题，6.8%的人赞道“有很大提高”，61.6%的人表示“有一定提高”，28.5%的人觉得“保持了去年的水平”，仅3.1%的人吐槽“水平降低了”。

　　民众关注焦点：“司法公正”首进前十

　　2015年1月，《小康》杂志社联合清华大学媒介调查实验室，并会同有关专家及机构，在全国范围内进行了“2015中国公共服务小康指数”调查。经过对调查结果进行加权处理，并参照国家有关部门的监测数据和大量社会信息，得出中国公共服务小康指数为76.5分，比上年提高0.7分。

　　诞生于2005年的“中国公共服务小康指数”从科技、公共安全、文化娱乐、行政管理、市政建设及环保、社会保障、就业服务、教育、医疗卫生九个方面进行衡量，其中“就业服务”一项从2011年开始增加，故目前的公共服务总指数与前期不完全可比。在“2015中国公共服务小康指数”测评中，前述九个方面的指数得分最高的是文化娱乐指数，为89.7分；最低的是就业服务指数，为66.8分；与上年度相比，这九个方面的指数得分均有不同程度的进步，其中进步最大的是社会保障指数，比上年提高了1.3分。

　　延续往年惯例，“2015中国公共服务小康指数”调查问卷，依旧请公众对15个公共服务领域的关注度进行评价。在医疗卫生、社会保障、保障性住房、义务教育、就业服务、公共交通、公共安全、文化体育休闲和娱乐、司法、市政建设、城市环境、政府信息公开、行政管理、科技事业、政府与民众互动这15个公共服务领域中，哪一项的关注度最高？

　　调查结果显示，在本年度的“十五项公共服务领域公众关注度”排行榜上，医疗卫生以60.7%的关注度拔得头筹，这是医疗卫生连续第六年高居该排行榜的榜首位置；排名第二的是社会保障，52.5%的受访者选择了此项，这也是社会保障连续第六年位居该排行榜的次席；排名第三的是公共交通，38.9%的受访者用投票表明了对于此项的关注，公共交通的关注度在近几年呈上升趋势，2012年排名第八，2013年前进到第七位，2014年又上升到第四位；排名第四的是公共安全（37.1%），自2012年以来，公共安全一直稳定在该排行榜的前五名之列，2012年位列第四，去年和前年均位列第三；排名第五的城市环境（35.4%），则与去年的排位保持了一致，不过在2014年之前，该项从未跻身过前五名。

　　位列“十五项公共服务领域公众关注度”排行榜第六至十五位的依次是：就业服务（24.8%）、保障性住房（24.1%）、义务教育（23.8%）、文化体育休闲和娱乐（19.5%）、政府信息公开（19%）、市政建设（14.6%）、司法（9.8%）、行政管理（9.1%）、政府与民众互动（8.8%）和科技事业（6.6%）。在这些公共服务领域中，与去年相比，关注度提升最大的是司法，去年该项“垫底”排在第十五位，今年则上升到第十二位。

　　与司法领域公共服务受关注度提升相应的是，在“最受公众关注的社会问题”排行榜上，司法公正在2013年排名第二十位，去年上升到第十三位，今年则进一步上升至第十位。

　　党的十八大以来，特别是十八届三中全会和四中全会以来，党中央从全面深化改革、全面推进依法治国的战略高度作出了一系列改革部署，其中有多项改革任务涉及到司法行政工作，与民主法治进步、社会公平正义、群众法律需求密切相关，这些改革的进展和成效，颇受公众关注。

　　十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）要求，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。

　　中国社科院法学研究所研究员周汉华指出，十八届四中全会的“决定”提出了推进公共法律服务体系建设的两个关键点，一是要扩大覆盖面，二是要强化公共法律服务。改革开放至今，我国的公共法律服务覆盖范围从仅限于请不起律师的犯罪嫌疑人，扩展到如今需要法律服务的低收入人群，而随着国家财力的不断增强，让法律服务惠及更广大的人民群众，也成为法治中国的题中之意。

　　当公共法律服务越来越 “接地气”，司法领域公共服务的关注度便会自然而然地越来越“聚人气”。

　　医疗卫生：“最贵”、“最受关注”，也“进步最大”

　　在“十五项公共服务领域公众关注度”排行榜上，连续六年都稳居前两位的医疗卫生和社会保障，在“十五项公共服务领域公众满意度”排行榜上，又会有着怎样的成绩呢？

　　“2015中国公共服务小康指数”调查发现，拥有着较高的关注度，却并不一定能获得较高的满意度。在本年度的“十五项公共服务领域公众满意度”排行榜上，医疗卫生排名第九，社会保障排名第八。

　　张欢对此分析说：“满意度本身是一个相对概念，它是综合人们服务前期望和服务后感知的结果。因此，公众对医疗卫生、社会保障的关注度高，但是满意度却并不高就很容易理解了，这说明人们对医疗卫生、社会保障的期望提高了，若这两方面的改善有限，公众的满意度就不会很高。”

　　不过，虽然医疗卫生和社会保障在本年度的排名并不靠前，但却是十五项公共服务领域中进步最大的两项。

　　在上年度的“十五项公共服务领域公众满意度”排行榜上，医疗卫生排名第十三位，社会保障排名第十一位，而在本年度，前者名次上升了四位，后者名次前进了三位。

　　在医疗卫生方面，超过半数以上的受访者认为，新医改至今，自己所在城市“看病难、看病贵”的问题得到了缓解；七成受访者觉得自己所在城市的医患关系“还不错”、“还可以”；平常生病（日常疾病）需要就医时，四成受访者会首选公立社区医院或二级医院，三成受访者会首选公立三级甲等医院，还有少数受访者会首选民营诊所或者是私人医生等。

　　在医疗卫生领域权威专家看来，经过长期发展，我国已建立起由医院、公共卫生机构、基层医疗卫生机构等组成的覆盖城乡的卫生服务体系，但与经济社会发展和人民群众日益增长的医疗卫生服务需求相比，当前医疗卫生资源配置还存在着资源总量不足、质量有待提高、布局结构不合理、医疗卫生服务体系没有建立合理的分工协作机制、“碎片化”现象较严重等问题。而在很多老百姓看来，医疗卫生公共服务领域的价格太高了，在“2015中国公共服务小康指数”调查中，9.9%的受访者觉得目前的医疗价格很贵，无法承受；32.5%的人觉得目前的医疗价格较贵，难以承受；48.6%的受访者觉得目前的医疗价格较贵，但还可以承受。在“公众眼中‘最贵’的十项公共服务”排行榜上，高居榜首的也是医疗卫生。

　　虽然公众对于医疗卫生的满意度有所提高，但在深化医改特别是公立医院改革的推进过程中，今后还需要从国家层面研究制定服务体系规划，对医疗卫生资源进行布局和调整，对医疗服务价格和医保财政配套政策也应做出相应调整。今年1月份中国公众得到的一个好消息是，国务院常务会议讨论通过《全国医疗卫生服务体系规划纲要》，要求继续深化改革，坚持政府主导与市场机制相结合，优化医疗资源配置，尽可能让群众少花钱、更方便，有效预防和治疗疾病。

　　在社会保障方面，目前享有医疗保险的人在此次调查中占比最多，达到了76.5%；其次是享有养老保险的人，占比65.3%；再次是享有住房公积金的人，占比50.5%。中央勾画的我国社会保障体系框架是“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，以慈善事业、商业保险为补充”，在这八个方面中，受访者普遍认为最需要加强的是基本医疗，其次是基本养老，再次是社会福利。

　　未来，社会保障公共服务领域还有哪些可以提升的空间？张欢分析认为，社会保障的核心是解决“风险”问题，为什么公众对社会保障关注度越来越高？就是因为社会发展所带来系统性风险的提高，人们个体无法应对这些新“风险”，所以才需要政府从公共服务的角度给予系统性的解决。

　　张欢告诉《小康》记者，社会保障是一个较大的公共服务领域，国家基本公共服务体系“十二五”规划中，把基本公共服务分为了九类，其中劳动就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、住房保障都与社会保障密切相关。“我认为社会保障公共服务领域最重要的提升空间在于进一步增加风险分担的范围和方式。政府提供社会保障公共服务的职责是建立系统性解决风险的体系，而不是由政府承担起所有风险，否则本身就是最大的社会风险。”张欢举机关事业单位工作人员养老保险改革的例子，在他看来，这就是一个增加风险分担范围和方式的政策。

　　公众满意度：

　　“义务教育”攀升，“科技事业”下滑

　　在本年度“十五项公共服务领域公众满意度”排行榜上，排名第一的是文化、体育、休闲和娱乐，这也是该项公共服务领域连续第五年拔得该榜单头筹；排名第二的是公共安全，排名第三的是义务教育，与上年度相比，这两项公共服务领域都有所进步，前者在上年度排名第三，后者在上年度排名第五；去年排名第四的市政建设，在今年则继续保持了第四的位次；而去年排名第二的科技事业，今年名次则有所下滑，仅位列第五。

　　相对而言，公众对于保障性住房的满意度偏低，一方面是因为公众普遍觉得保障性住房“供不应求”，76%的人坦言希望自己拥有保障性住房，在他们看来，这是“必须的公共服务”；另一方面则是因为公众普遍认为保障性住房的价格有些高，在“公众眼中‘最贵’的十项公共服务”排行榜上，保障性住房位列第二。

　　您认为目前中国公共服务事业最严重的问题是什么？面对这个问题，绝大多数受访者给出的回答是：医疗卫生、社会保障等基本公共服务在不同区域、不同人群之间供给水平差距较大，分配不均。而回到前述杭州、深圳、广州的实例，不少地方政府在向“服务型政府”方向转变、向“同城同待遇”目标迈进的过程中所付出的努力，不正是为了更好地解决公众眼中公共服务事业的最大问题吗？

　　三年前，国家基本公共服务体系“十二五”规划发布，从实践操作层面制定了基本公共服务国家基本标准，明确了四个主要目标：供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意，最终实现基本公共服务均等化。其中扩大有效供给是基本公共服务均等化的前提；发展较为均衡是基本公共服务均等化的基本要求；服务方便可及是基本公共服务均等化的具体方向。

　　在张欢看来，目前供给有效扩大这个目标最有成效，“各级政府对于公共服务的投入获得较大提高，同时多元供给机制也有所创新，促使供给有效扩大”。

　　在接受《小康》记者采访时，北京行政学院公共管理教研部副教授曹颖在纸上画了一个平面直角坐标系，她在右上方的第一象限区域写上了“市场”，在左下方的第三象限区域写上了“纯政府”，在左上方的第二象限区域写上了“公共池塘”，最后在右下方的第四象限区域写上了“俱乐部产品”。

　　曹颖具体解释道，这四部分都在提供公共服务，其中涉及个人消费的方面由市场提供是最有效率的，但其中还有一部分政府过去“大包大揽”后现在仍没有舍得“放下”的内容；相应的在纯政府领域(纯公共产品领域)，即应该由公共部门完全主导的这部分里，却存在着本应由政府亲自“划桨”，但现实中政府缺位的内容；俱乐部产品是有门槛的，如电力、自来水、热力、煤气等公共服务产品，需要符合一定要求才可以提供；公共池塘资源则是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源，例如公园，“公共池塘资源还存在着供不应求的问题，解决问题的方法一是增加供给，二是减少需求，但公共服务的导向是服务最大化，因此不能减少需求，而现在最大的矛盾是很多东西一推向市场就会涨价。”

　　在曹颖看来，近几年，中国的公共服务事业在供给规模方面有了较为明显的进步，政府购买公共服务也成为了一个发展趋势，而在老百姓需求越来越多样化的情况下，政府还需要进一步扮演好两个角色，一是划桨的角色，二是掌舵的角色，“划桨是政府必须要亲自做的事情，掌舵就是政府必须要监管、管制的事情，这两个角色缺一不可。”

　　城市满意度：杭州、南京、重庆位居三甲

　　“2015中国公共服务小康指数”调查，除了访问公众对公共服务的总体感受、总体评价、关注度、满意度等方面外，还重点对上海、北京、杭州、苏州、南京、深圳、武汉、长沙、郑州、拉萨、西安、昆明、重庆、成都、沈阳这15个城市的公共服务质量进行了深度测评。所有受访者均在该城市生活了半年或半年以上。

　　最终，杭州名列“15城市公共服务满意度”排行榜的首位，南京位居次席，重庆获得第三。

　　《小康》杂志中国全面小康研究中心连续几年的调查显示，杭州在公共服务方面的“成绩”一贯比较稳定，除去年名次有所下滑外，其他年份均保持在前四名之内。2012年，杭州首次登上“15城市公共服务满意度”排行榜榜首的位置，并在社会保障、义务教育、市政建设、城市环境、行政管理、政府与民众互动这六个单项调查中位居第一。今年，杭州第二次在该排行榜上摘得桂冠，在单项调查中，杭州虽然没有像三年前那样一举拿下六个第一，但这次的成绩却表现得更加全面、均衡。今年的调查结果显示，杭州市民对政府信息公开的满意度非常高，在15个城市市民对于政府信息公开满意度的排行中，杭州位列第一；此外，杭州市民对于医疗卫生、社会保障、就业服务、市政建设、城市环境、行政管理、政府与民众互动的满意度也比较高，均位列第二；在文化体育休闲和娱乐、司法、科技事业领域，杭州的成绩也不错，均位居第三。

　　在接受《小康》记者专访时，杭州市长张鸿铭着重介绍了杭州在公共服务领域的六方面亮点工作：一是改革创新多措并举，积极打造为民便民惠民的“智慧医疗”；二是政府主导政策联动，探索创新医养护一体化医疗服务模式；三是注重质量资源共享，让杭州人民享受更多更好的教育福祉；四是城乡统筹社保先行，切实构建市区一体全民共享的大社保体系；五是明确责任细化举措，确保充分就业城市创建工作示范全省并继续走在全国前列；六是优化服务改善环境，深入推进智慧城管、全民城管、品质城管。

　　本年度位居“15城市公共服务满意度”排行榜第二、三位的南京、重庆，获得的都是“历史最佳成绩”。此前，南京获得过的最好成绩是2013年的第四位；重庆获得过的最好成绩是2011年的第五位。

　　值得关注的是，首次参与“中国公共服务小康指数”之“15城市公共服务满意度”排名的拉萨，在15个城市中排名第四。地处西部欠发达地区的拉萨，不仅在基本公共服务方面颇受百姓好评，还多次被评为百姓幸福感最强的城市。拉萨市在推进基本公共服务实践与探索过程中有哪些具体做法？拉萨市委副书记马新明总结了七点：一是坚持发展为要，提升城市基本公共服务支撑力；二是坚持文化为先，提升城市基本公共服务软实力；三是坚持民生为本，提升城市基本公共服务保障力；四是坚持生态为底，提升城市基本公共服务融合力；五是坚持效能为方，提升城市基本公共服务公信力；六是坚持团结为重，提升城市基本公共服务凝聚力；七是坚持稳定为基，提升城市基本公共服务保障力。

　　同样是首次参与“中国公共服务小康指数”之“15城市公共服务满意度”排名的苏州，也取得了不错的成绩，在15个城市中排名第五。

　　“2015中国公共服务小康指数”对不同城市进行的深度调查结果还反映出一个问题，大部分公众对社区提供的公共服务评价一般，并普遍认为针对家庭提供的公共服务“太少了”。

　　据张欢观察，最近一年来，不少地方政府针对加强和改进公共服务，出台了一些地方政策，这表明加强公共服务理念已经从中央向地方扩散，并切实转变为政府行为，而相应的，公共服务领域的一个重要趋势是许多地方政府大力推动信息数据整合，建设基层公共服务信息平台，“其内在原因在于建设公共服务体系，这必然涉及统筹协调分散于多个不同部门的服务职能，并整合公共服务的直接递送层。显然基层或社区信息平台是一个有力的抓手。”张欢分析说，“各级政府以上的行动逻辑带来了一个结果，就是当前公共服务体系设计和建设主要是从职能部门出发。这虽然是一个基于现实、更为可行的行动策略或路径，但会出现与居民需求相脱节的问题。”

　　正因为此，在张欢看来，2015年，中国公共服务事业最需要加强的便是公共服务对居民需求的回应性。

　　（感谢国家统计局统计科学研究所研究室主任吕庆喆提供的支持。清华大学媒介调查实验室研究员王知凡对本文亦有贡献）

　　文｜《小康》杂志中国全面小康研究中心 鄂璠