地方政府债务规模有多大

　　1万亿债务置换无法完全覆盖2015年到期债务，还需要更多的措施，而央行货币政策也有较大空间配合财政参与地方政府债务的处置。

　　财政部部长楼继伟3月27日在博鳌论坛上提出，1万亿元政府债务置换之后可能有更多的债务置换，引起市场很大关注。我们判断，地方政府债务问题的解决方案将逐步明确，但其前提需要对地方债的存量和到期量有个相对准确的估计。

　　楼继伟在博鳌论坛发言同时指出，中国的债务率（整体债务占GDP比重）不超过40%，由此推算2014年底全国债务规模不超过25.4万亿元，扣除9.6万亿元中央债务后，余下15.8万亿元可以作为地方政府债务规模上限。

　　根据2013年政府债务审计结果，2013年6月底地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。其中，2007年以来后两类债务最终由财政资金偿还的比例最高为19.13%和14.64%，如果按照这两个比例将后两类债务折算为政府债务，截至2013年6月底，地方政府债务大约12万亿元。

　　参考融资总量、城投债发行企业债务增速和地方政府债券发行情况，我们预计2014年底地方政府债务达到15万亿元左右，其中地方政府负有偿还责任的债务为13.6万亿元，其他两类债务为0.6万亿元和0.8万亿元。

　　根据2013年6月审计结果，地方政府负有偿还责任的债务将有1.9万亿元在2015年到期，如果将地方政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务分别按19.13%和14.64%的比例折算成地方政府债务，2015年将有2万亿元地方政府债务到期。但是这个数字没有考虑逾期债务和新增债务到期两方面因素。

　　根据上一次审计结果，2013年6月底政府负有偿还责任债务中有1.1万亿元逾期债务，逾期债务计入当年即2013年应偿债务。如果2014年底仍有逾期债务，应当计入2015年应偿债务。由于债务总量扩大，逾期债务可能相应增长，但也有可能因为加强债务规范管理而有所改善。在没有更多信息的情况下，我们假定这部分逾期债务规模不变，仍然为1.1万亿元。

　　根据国家审计署数据，2013年下半年和2014年应偿债务6.3万亿元，如果扣除我们假定仍然逾期的1.1万亿元债务，实际到期5.2万亿元，再加上我们估算的3万亿元净增量，由此推算过去一年半地方政府债务新发行8.2万亿元。假设其中有10%在2015年到期，那将是8000亿元左右。

　　因此，考虑逾期债务和新发行债务中将要到期的部分，2015年全部应偿还债务大约4万亿元。首先，4万亿元到期债务包含2015年即将到期1714亿元地方政府债券。其次，逾期债务中大部分是应付未付款项以及其他单位和个人借款，2013年6月这部分逾期债务约占全部逾期债务的82%。这部分逾期债务涉及到更多的历史遗留问题，可能会继续逾期下去。

　　因此，如果扣除地方政府债券和逾期债务中的应付未付款项以及其他单位和个人借款，地方政府2015年仍然需要处置2.9万亿元的到期债务。已出台的1万亿元债务置换方案无法覆盖上述到期债务，需要采取更多的措施。

　　长远看，地方政府债务问题的根源是地方政府收入无法满足支出需要，从根本上化解地方政府债务风险依赖中长期改革措施。例如财税体制改革和国有企业改革，同时引入私人资本，让市场发挥更大作用。

　　央行会不会参与地方政府的债务处置？我们判断，货币政策有较大空间配合财政参与地方政府债务的处置。由于处置地方政府债务涉及到金融体系的稳定，不应单靠财政手段。如果地方债券的大量发行造成流动性紧张并推升市场利率水平，央行有足够的政策空间放松货币政策、释放流动性，包括降准、向金融机构再贷款或者在二级市场上购买地方债券。

　　梁红/文

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