给家庭一颗“二胎定心丸”

　　“全面二孩”政策实施以来，“生”还是“不生”成为许多一孩家庭面临的重要选择。一方面，生育高峰的到来令医院产科一号难求，床位全面告急；另一方面，有调查结果显示，人们的生育意愿低于预期。

　　2016年12月22日，全国妇联与北京师范大学共同开展的“实施全面两孩政策对家庭教育的影响”调查结果发布，53.3%的受访一孩家庭不想生育第二个孩子。抚养成本、生育风险、母亲的职业考虑都是家庭生育决策的重要考量。

　　那么，从政府的角度出发，应该如何给“二胎家庭”吃下定心丸？

　　从“人太多”到“孩子太少”

　　从上世纪80年代至今，我国已经经历了30年的严格计划生育时期，“人口基数大、人均资源有限”一直是人们对我国国情的基本认知，人口过多带来了严重的社会抚养负担，必须严格控制生育率，为社会经济发展和自然资源环境减轻负担。在这样的社会舆论环境中，“计划生育、晚婚晚育、少生优生”成为了被提倡的文明婚育观念，同时影响到地方政府绩效考核、单位成绩评价和个人的职业晋升等方方面面，计划生育工作在相当长一段时间成为“一票否决”的重要指标之一。

　　然而，在2000年以后，对“人太多”的担忧逐渐转变为对“孩子太少”的担忧。这主要基于两个方面的原因。

　　其一是低生育率造成了人口年龄结构的恶化。经济学家对我国经济起飞给出了解释，利用丰富而廉价劳动力比较优势参与国际分工是重要的成功经验之一，人口快速老龄化正在耗尽“人口红利”，我国劳动力总量从2012年开始负增长，劳动力成本不断上扬，比较优势的丧失逼迫经济发展模式转型。老龄化的不断发展更是给社会经济带来了沉重负担，社会保障体系、养老服务体系均会受到极大挑战。

　　其二是子女减少对家庭安全造成极大隐患。适当的子女数量是家庭稳固和抗风险能力建设的重要因素。以独生子女家庭为例，独生子女没有兄弟姐妹，其子女没有叔姑舅姨，连襟、妯娌等关系也将消失，亲属关系变得简单，家庭结构单一化、脆弱化，也使得家庭的抗风险能力减弱，一旦某一个家庭成员遇到失业、疾病、事故等突发风险，就可能使得整个家庭瘫痪。同时，一旦子女成年离家，完整的核心家庭就迅速瓦解成缺损的空巢家庭。独生子女家庭具有天然的结构性缺陷与系统性风险，特别表现在失独家庭、空巢家庭问题上。据首部老龄事业发展蓝皮书发布的“老龄化带来新挑战”显示，我国每年的“失独”家庭以7.6万的速度递增，空巢老人数量达到了1亿。

　　把人口总和生育率提高到一个恰当的水平不仅关系到个人幸福、家庭和谐，也关系到民族兴亡和国家战略。为此，我国政府应该从社会政策、法律法规、文化舆论等角度出发，建立健全有利于儿童成长的社会福利体制，构建友好、包容的生育环境，为家庭解决后顾之忧。

　　公共政策如何全面接轨生育政策？

　　“全面二孩”政策实施后，首先受到挑战的是公共医疗资源的配置。全国妇联与北京师范大学共同开展的“实施全面两孩政策对家庭教育的影响”的调查显示，八成父母做出生育二孩决策时首先考虑公共服务因素，如：教育、就医、生活环境、母婴产品等。教育、医疗等公共资源对人口变动的调整过程往往具有滞后性，人口变动产生之后，供需矛盾出现，公共资源配置才会随着时间推移逐渐做出调整，这样往往会错过调整的最佳时机，造成供给不足和资源浪费交替出现的局面。

　　生育高峰造成产科、儿科人满为患的现象就是医疗资源配置欠佳的表现。生育高峰的出现不仅造成了医疗资源总量的欠缺，更重要的是折射出医疗资源分布配置的不合理。以北京市为例，三甲医院主要分布在中心城区，而年轻人则主要分布在外围城区，意味着主要的生育群体的分布与医疗资源的分布并不一致，这种结构性矛盾与总量欠缺问题相叠加，就造成了产科、儿科床位紧张、医务人员不足和一号难求的局面，给家庭带来了巨大的生育成本。

　　教育资源也同样不足以应对生育高峰的到来。根据国家统计局公布的数据，2013年全国共有学前教育学校19.9万所，公办幼儿园仅为6.5万所，尚不足幼儿园总数的1/3。民办幼儿园可能存在硬件设施差、师资质量欠缺和监管不足等问题，让家长不得不选择收费高昂的民办幼儿园，这些民办幼儿园收费水平动辄数倍甚至10倍于公立幼儿园，为家长乃至整个家庭带来了沉重的经济负担。

　　为此，公共资源配置的长远规划必须提早对生育政策调整带来的人口变动及由此产生的公共资源配置问题进行预判，提前对硬件设施建设、相关工作人员培训与教育、资源分布进行调整，加大财政投入，减少地区差距。

　　除此以外，在过去30年的计划生育环境中，限制生育的相关条例体现在老百姓生活的方方面面，一些地方政府部门还没有来得及修改这些制度条例。例如：部分地区外地人办理工商营业执照需要计划生育证明，流动儿童办理就学、转学时需要计划生育证明，单位职工给子女报销医疗费时需要计划生育证明。这些都给家庭增添了生育成本，不仅不合时宜，也完全没有必要。“全面二孩”之后，应该尽快清理和修订相关的制度条例，使得公共政策与生育政策的调整全面接轨。

　　让法律法规为母亲护航

　　随着女性受教育程度和劳动参与率的提高，“母亲是否有精力照顾孩子”成为家庭生育决策的重要考虑因素。女性如何平衡家庭与工作，不仅是二胎家庭的难题，也是全世界各国政府的难题。

　　为了帮助父母抚育幼儿，兼顾事业与家庭，发达国家早就建立了完善的生育和育儿假期保护法制。例如：英国的产妇有长达39周的带薪产假，如果提出申请，还可以额外获得13周的无薪假期，陪产的父亲也可以获得两周带薪假期，多胞胎的产妇还可以延长21天假期；丹麦的法定育儿假甚至长达52周，包括4周的产前带薪育儿假、14周产后带薪育儿假和30周无薪育儿假，父亲也可以获得2 周带薪育儿假；韩国法律规定，育儿假可以从孩子1岁以下延长到孩子3岁以下。发达国家的产假和育儿假完全可以帮助母亲度过孩子的整个哺乳期。

　　相对来说，我国的产假较短，不仅影响家庭照顾幼儿，极大提高了养育成本，还对婴儿的母乳喂养产生了负面作用。根据我国《女职工劳动保护特别规定》，女职工生育可以享受98天产假，依据各省、自治区、直辖市的具体规定，女性职工还可以获得15-30天的难产假期或15天的多胞胎假期。这远不足以完成婴儿的母乳喂养。

　　根据世界卫生组织、联合国儿童基金会的建议，母乳是6个月以内婴儿的唯一食物，新生儿一般至少要母乳喂养6个月以上，能达到2岁的则更佳。婴儿过早断奶，可能因消化功能差引起消化不良、腹泻或营养不良等后果。产假结束之后的哺乳期，成为职业女性的挑战，由此产生的“背奶族”正是上班妈妈的真实写照，上班族新妈妈为了继续母乳喂养，不得不背着挤奶设备和奶瓶往返通勤。

　　因此，我国应该尽快修订女职工生育假期的有关规定，适当延长产假，最好能将有母乳喂养需求的母亲的产假延长至6个月，并在剩下的哺乳期给予她们弹性工作制或调休等照顾，帮助女性职工抚育幼儿。

　　2012年通过的《女职工劳动保护特别规定》中的第五条显示，“用人单位不得因女职工怀孕、生育、哺乳降低其工资、予以辞退、与其解除劳动或者聘用合同。”然而，女性职工因为怀孕、生育、哺乳等原因被辞退、被降薪的现象时有发生，女职工常常申诉无门，除了监管不力外，处罚过轻也是重要原因。

　　对于《女职工劳动保护特别规定》中关于用人单位应“建立女职工卫生室、孕妇休息室、哺乳室等设施”的规定，基本处于无人遵守、无人监管的境地。

　　因此，我们不仅应该健全和完善新生儿母亲的劳动保护法律法规，更应该对已有的法律法规建立抽查、监管、处罚和督察的长效工作机制，确保法律法规的执行。

　　社会化保育体系亟须建立

　　在由传统农业社会向现代工业社会转型的过程中，传统家庭承担的许多功能逐渐转由社会机构承担，包括抚育、教育儿童和赡养老人等，女性可以得到极大的解放，追求独立自主的生活。然而，我国在市场经济改革的过程中，抚育儿童机构也经历了市场化和产业化的过程，单位和政府甩掉了包袱，却使得家庭负担加重，部分抚育幼儿的责任重新回归到了家庭。

　　在计划经济时代，幼儿园和托儿所是大型企事业单位的标配；现在的情况是，幼儿园之前必须有祖父母辈的亲属帮助，雇佣育儿人员的花费根本不是工薪阶层能够负担的，到幼儿园阶段，公立幼儿园挤不进去，不得不去费用高昂的民办幼儿园。因此，我国社会化照料服务的全面市场化，极大加重了家庭的育儿负担。

　　发达国家的儿童保育机构体系往往由市场化程度较高的高端服务和公共财政支持的基础服务两部分组成，既满足了富裕家庭的多样化需求，也能保障普通民众的基础需求。

　　不论是高福利的北欧国家，还是英国、德国等西欧国家，或是日韩等东亚新兴发达国家，公共财政对儿童保育机构或保育服务的补贴力度都很大。丹麦的儿童照料服务费用公共财政负担75%，由地方政府负责组织和实施，2011年的数据显示，丹麦0-2岁和3-5岁儿童接受公共儿童照料的比例分别为65.7%和 91.5%。英国政府规定，3-4岁儿童可以获得每年38周的免费早期教育，且每周学习时间不低于15小时。除了兴办儿童照料机构之外，日本政府还鼓励社区组织志愿者协会提供机构之外的临时保育服务，厚生劳动省（隶属日本中央省厅，负责医疗卫生和社会保障的主要部门）从1994年开始倡导在五万人口以上的市町村设立名为“兼顾工作与家庭的特别援助事业”的“家庭支援中心”，政府给予一定的补助。

　　参考其他国家的经验，我国应该着手建立用人单位、政府和家庭共同负担的社会化保育体系。一方面，要发挥市场的作用，监督和引导育儿产业的发展，形成良性竞争机制，形成多样化的服务体系；另一方面，鼓励、扶持和帮助社区与地方政府共同兴办基础性的育儿机构，政府部门负责监管，社区负责实施，用人单位、公共财政给予一定的补贴。

　　要健全和完善现代儿童福利体系

　　当前，我国的社会经济发展已经进入中等偏高收入国家行列，应该着手建立现代儿童福利体系。

　　2016年，国务院印发的《关于加强困境儿童保障工作的意见》提出，建立健全困境儿童保障工作体系，保障的内容涵盖困境儿童的基本生活、基本医疗、教育、监护保护、残障服务等多个方面。但儿童福利体系只保障困境儿童还远远不够，对全体儿童的保障覆盖范围和保障力度还是不足。我国已经开始实施免费义务教育，但学前教育领域还是存在许多问题，免费高中教育也还没被提起；部分发达城市或地区已经开始执行覆盖全部儿童的医疗保障，但一些欠发达地区的公共财政对儿童的投入还远远不够。

　　许多发达国家为了鼓励家庭生育，都会直接或间接对新生儿进行经济奖励或补贴，减轻家庭的养育负担。澳大利亚的每个新生儿可以获得5000美元；加拿大政府在1988年对每个新生儿的补助金就高达8000美元。我国还属于发展中国家，公共财政还不足以对全体儿童进行补贴。同时，对育儿家庭进行税收减免，也是发达国家常见的补贴手段。英国需要儿童照料服务的家庭可以获得额外的税收减免，2012年的标准为每周122.5英镑，有两个及以上儿童家庭为每周210英镑。税收减免可以成为我国对育儿家庭进行补贴的手段。

　　我国“家庭友好”制度建设才刚刚起步，不论是公共服务、公共资源配置，还是儿童福利、女性劳动权益保护制度，均属于社会体制的建设，不仅关系到二胎家庭的生育决策，也关系到国家和社会的长治久安，应该提升到战略高度，开始着手顶层设计。

　　文/中国社科院人口与劳动经济研究所副研究员 杨舸

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