下一站，雄安 新区的梦想与挑战

　　正如它的名字，雄安，一个横空出世的地理概念，一跃成为“雄伟”和“安定”的象征。这一步出人意料的棋子，是如何下的，而它又能否破解超级城市困局？

　　“北京”离开北京

　　如果说通州副中心迈出了“北京离开北京”的第一步，雄安新区则是更加彻底的下一步。转移到通州的只是北京市部分行政功能，未来的雄安则要承载更广泛意义上的“非首都功能”疏解。

　　抛开各种权威排名，生活在城市里的人永远是城市竞争力的直接感知者。据统计，2015年北京工作日平均每天堵车3个小时，远超纽约、东京等城市；2016年北京PM2.5年均浓度为每立方米73微克，超过国家标准109%；2016年北京商品住宅成交均价为每平方米3.47万元，较2015年上涨了17.2%。北京房价收入比超过30倍，学区房更是天价……这对个人幸福指数的拉低效应不言而喻，因此而“逃离北京”也有向各层面蔓延的趋势。引人关注的是，今年“两会”期间几位中科院院士讨论的青年科技人才流失问题，不乏中科院工作的年轻人迫于买房、子女入学等压力离开北京，而这些人，原本是对北京的高端科研资源和国际交流环境有迫切需求的。

　　看上去，超级城市的“城市病”总是与它的规模相伴而生，因此传统的思路就是限制人口，防止“过大”。改革开放后，北京一直把控制中心城人口规模作为城市规划的主要目标，但这一目标却屡屡被现实击败。上一次2004版规划提出，2020年北京的总人口规模要控制在1800万，但最新统计的北京常住人口已经达到了2173万，同时人口年均增长率仍在不断提高。特别是去年，北京采取了最严厉的人口控制政策，在一定程度上控制了增量，但是并不能改变未来人口反弹的趋势。

　　马里兰大学城市规划系教授丁成日用“水坝”来比喻北京人口增长背后的动力机制：假设有一个100米的水坝，水库水面为50米，有一个闸门放水，大坝的泄水量好比流入北京的人口。过去30多年来的经济快速发展，加大了城市与乡村之间的差别，也加大了城市间的差别，人口向北京流动的动力在加大，这相当于水库的水面在不断地上升；另一方面，劳动制度、住房制度改革极大地弱化了改革前城市人口控制措施的有效性，结果已经无法通过直接的户籍制度来控制北京人口，转而提出“以屋管人”“以业管人”的间接措施，相当于放水的闸门在不断地松动，导致泄水量加大；而且，国家整体发展趋势也在不断释放人口向北京流动的动力，以户籍制度改革、高考移民门槛的松动、事业单位改革为代表，好比国家为了发展加大了闸门口径。在这种情形下，要求大坝的守护人员不准泄水，如何能够做得到呢？

　　北京这30年间进行人口控制和城市疏解的理论依据之一，是1972年罗马俱乐部发布的研究报告《增长的极限》的观点，即发展应该受资源环境容量的限制。而城市经济学的传统观点也认为，城市效用函数和城市规模呈现倒“U”形曲线关系。也就是说，每个城市都有一个“最优规模”，它取决于城市规模正反两个相应的相互对比。在现实中，正面效用主要是城市的集聚效用，负面效用则包括交通拥堵、环境污染、房价高昂、基础设施不足等。经济集聚在提高劳动生产率的同时，也会使城市的土地和住房价格上涨，这时，企业的生产成本和居民的生活成本均会有所上升。此外，城市的拥挤、污染和犯罪问题都会抵消城市扩张带来的好处。最终，只有当一个城市所带来的正效应超过其生产或生活成本时，企业和居民才会留在这个城市。相应地，城市的最优规模就是最大化劳动生产率的规模。据此理论，在城市跨越最优规模拐点的时候，就应该去控制。

　　然而城市并不存在一个静态的“最优规模”。事实上，如果把规模经济递增的因素考虑进去，最优规模也将变得越来越大。“大伦敦”规划的操盘手、伦敦大学学院巴特雷规划学院教授彼得·霍尔指出，一种多中心的巨型城市区域，正在高度城市化的地区出现。同样高度集权化的“超级首都”东京可以作为北京的一个参照系。早在1946年，东京的城市设计者就开始担忧一个超大城市可能带来的种种问题。城市病——“集聚不经济”的典型表现——对东京来说也并不新鲜。前后几版规划可见思路演变：一开始的做法是限制城市的规模和人口，以绿带来限制都市蔓延，随后则是给城市扩容，建新城来疏解功能。直到1976年规划意识到了东京一极的问题，开始强调在都市圈内应该存在多个核心城市，各有分工但是又相对独立，此后的30多年这种“分散型多心多核”模式一直是东京首都圈规划的原则，而最近几年“迁都”的声音也日益高涨。

　　而与亚洲国家的普遍做法不同，这次设立雄安新区的一个目的，并不是“迁都”，而是反向为之，让“北京”离开北京——疏解非首都功能。北京的首都功能，在2014年被确立为四大中心——政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，并未提及经济中心。但是，与其他“超级首都”不同，特别是与那些后工业化城市不同，自新中国成立以来，北京的“首都功能”和“经济功能”一直在事实上叠加在一起。由于基础设施、社会服务和固定资产投资在中心城区的持续累积，多种功能在空间上抱团，形成了中心城区高密度、高强度的集聚格局。由此，北京既面临着类似发达国家首都城市的“功能转型”，也面临着类似发展中国家首都城市人口快速增长、环境压力加大的双重挑战。

　　可以说，疏解非首都功能的最有效方案，就是形成一个强大的反磁力中心。在北京“世界城市”的雄心下，首都功能的叠加、高速城市化的发展阶段、世界范围内向全球化和信息化模式的转型，都一步步加强着它的虹吸作用。因此，亟待寻找合适的空间结构，使增长的效益大于成本，这也是京津冀协同发展、设立雄安新区的内在动力。厦门大学教授、原中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁认为，过去北京的各种功能都像“滚刀肉”一样全搅在一起，所以无论是建卫星城还是新城，都还是在把“大饼”往外摊，城区的压力继续增加。“如同一个人变胖了，心脏的压力会恶化。现在要另建一个心脏，让血液有一部分流过去，缓解心脏的压力。”

　　失衡的京津冀

　　事实上，将北京的问题放到一个更大的空间框架下去考虑，从上世纪80年代初期已经开始了，一度有渤海城市经济区、京津唐地区城市群、首都经济圈等多种表述。1999年在北京的一次国际会议上，院士吴良镛正式提出这一区域规划课题，以“大北京”为名。当时世界范围内已经有“大伦敦”“大巴黎”“大东京”的概念，但是北京对这个提法还是有点担心：“大北京”，是让北京去领导天津和河北？于是当时的建设部部长俞正声建议，划定一个区域范围，用“京津冀”的概念。

　　从历史上看，京津冀一体化顺理成章。京津冀地区古为幽燕、燕赵，历元明清三朝800余年本为一家，元属中书省，明为北直隶，清为直隶省，民国初北京为京兆，天津属直隶省，定都南京后北京与天津同属河北省。北京作为中国的权力与文化中心，要从800多年前元代建都开始。而明成祖朱棣正式迁都北京，则拉开了周边城市群崛起的序幕。明清北京城的辖区比现在大，顺天府把天津和保定都包括进去了。因为北京是军事重镇，自身没有港口，临海的天津就成为卫城。这样一来，北京面山靠海，有充足的水源，有比较广阔的平地供建设，与周边区域的联系也日益紧密。

　　虽然没有用“大北京”来命名，但一直以来，京津冀发展还是围绕北京展开的。清华大学建筑学院教授吴唯佳参与了2004年版北京城市总体规划中“区域协调发展策略”的制定，他认为，京津冀问题的核心，一是北京怎么发展，二是北京作为首都，要成为带动国家发展的龙头，只靠当时北京市域范围的1.6万平方公里、1000多万人肯定不行，需要有一个更大的腹地安排、更高的区域目标。

　　但是，与长三角区域上海单中心向外辐射不同，北京作为政治、经济、文化高地，长期以来对周边地区形成了巨大的虹吸效应。从人均GDP数据来看，2015年，北京市的人均GDP是10.6万元；河北省是4.2万元，仅为北京的40%；而雄安新区中的雄县，其人均GDP仅为1.8万元。从产业结构看，北京的第三产业比例占80%；天津的第三产业占到52%，仍保留了47%的第二产业；河北省的城镇化率仅为51.33%，第一产业还占12%。102家央企中，81家总部在北京；343家国有重点企业中，65家在北京，17家在河北，5家在天津。

　　“京津冀之间的落差是‘悬崖’式的。”中国区域科学协会副理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所前所长肖金成指出，北京处于后工业化阶段，天津处于工业化中期向后期过渡阶段，而河北大部分地区尚处于工业化初期阶段，城市规模过小，没有形成一定的规模效应，土地利用粗放，基础设施投入不足，建设资金筹集困难，社会服务设施也不完善。2005年，亚洲开发银行对河北省北部贫困山区进行发展调研，肖金成也参与其中，他们得出一个令人震惊的结论——“环首都贫困带”，即在国际大都市北京和天津周围，环绕着3798个贫困村、32个贫困县、272.6万贫困人口。论及成因，一是行政区隔，这些地区集中在河北靠近北京的地方，远离本省政治中心，而北京也没有辐射过去，成了边缘中的边缘；交通也不便，北京到承德、到张家口都是一条路，其他通村、通乡的路都是土路，连一条柏油路都没有；大多处于内蒙古高原和华北平原的过渡地带，降水量低、风沙大，资源环境的承载力低，单靠当地的农作物本身也无法让农民富起来。当然还有这些地区位于京津冀众多城市的上风上水位置，是京津冀平原地区的生态屏障、城市水源地、风沙源重点治理区，这对当地发展也造成了一定制约，形成了典型的“灯下黑”现象。由此，北京周边地区发展相对滞后，也使得北京的发展难以获得区域支撑：一方面制约了首都功能的疏解，加大了人口向北京集聚的压力；另一方面也使周边区域面临着人才短缺、产业发展难以与北京有效对接等一系列问题。

　　肖金成曾对北京、天津和河北11个地级市做了一次全面考察，梳理了京津冀区域合作存在的问题：一是京津两市的辐射带动功能不强；二是京津有虹吸效应，把周边资源都吸引过来了，与河北之间的差距非常大，不利于产业的转移，也不利于区域经济的发展；三是三地产业结构趋同，存在恶性竞争的现象；四是行政阻隔，使得市场经济的发展受到很大影响；五是生态环境受到很大影响，河北的先进制造业发展不起来，主要发展重化工业，产业结构偏重，产业层次偏低，高耗能、高污染。

　　可以说，如果不能打破目前三个区域行政割裂的制度壁垒，京津冀一体化仍然是个乌托邦。肖金成说，2004年，国家发改委地区司在廊坊召开了一个“2＋8”的“京津冀地区经济发展战略研讨会”，即北京、天津加河北8个地级市，共同推出了一个合作宣言——《廊坊共识》。其中列出了包括建立高层联席会议制度、联合设立协调机构、启动京津冀区域发展总体规划编制工作、在容易突破的领域开展合作等近10项举措，拉开了区域经济合作的序幕，但后来的落实并不好，因为两市一省、三个省级行政区，要达成一致意见不容易，急需更高层的介入。

　　吴唯佳说，2004版城市总体规划出台之后的北京奥运会，为北京参与全球化的进程打开了一个大门，当时也顺势在“绿色奥运”“人文奥运”标准下，确定了一系列区域协同发展的方案。但遗憾的是，奥运会之后马上爆发了金融危机，中断了这些计划。“一时间所有的力量都放在了所谓的实体经济上，各级政府关注的都是GDP指标，怎么能够拉更多的企业来投资，怎么建设更多的项目，造成的一个结果就是‘城市病’越来越严重了，交通越来越恶化，空气越来越差，旧城越来越衰败。”直到2014年习总书记将京津冀协同发展上升为国家战略，其后《京津冀协同发展规划纲要》通过，“京津冀”议题才有了实质性突破。

　　在京津冀协同发展的格局里去疏解非首都功能，关键的问题是疏解什么，如何疏解。赵燕菁认为，以往那种把“好东西”留下来，“坏东西”迁出去的疏解模式，不可能成功。“因为要素就像流水，流向何方，取决于哪里更低洼。由于中央政府的存在，北京与周边地区的公共服务存在极大的落差，只要这个落差不缩小，经济要素涌入北京的总体趋势就难以改变。要让要素从北京流向周边地区，就必须创造一个比北京公共服务更好的地方。”

　　为什么是雄安？

　　尽管一直想要在河北找一个点，承载北京的非首都功能疏解，但是，雄安的出炉仍然出乎意料。“雄安”是个全新地理概念，它位于北京、天津、保定三地的中心位置，将雄县、容城、安新三个县覆盖进去，又在“雄县”“安新”两地中各取一字而得名。

　　这一选址十分微妙。首先是雄安和北京之间的距离——它离北京足够近，100公里距离在北京的可辐射范围内；它又离北京足够远，远到不会成为一个超级城市快速蔓延的副产品，而有可能形成一个新的增长极。其次是雄安在京津冀区域的位置，它几乎在北京、天津、保定三地的地理中心，而并不过于靠近其中任何一个，这在一方面可以冲破坚硬的行政壁垒，另一方面也有可能避免像以往新区一样被土地财政绑架。

　　而放在更大范围内来看，雄安被期待成为中国北方地区的增长极。在中国几大区域经济中心中，位于南方的长三角和珠三角一直站在了经济发展的前列，相比之下，京津冀地区长期陷入互相掣肘的境地，协同发展没有大的进展。再加上东北地区的衰退，中国北方地区急需一剂强心剂。

　　雄安被定位为又一个国家级新区。对它的未来猜想，有必要去回望下之前的两个参照系——深圳和浦东。经济学者刘胜军分析，深圳奇迹、浦东奇迹的背后，是踏准了第一轮、第二轮改革浪潮的节奏，有力地推动了珠三角和长三角地区的发展。深圳的崛起，源于其毗邻香港所带来的巨大势能。在上世纪80年代初，境内境外差距巨大。香港在地理上是中国大陆上最大的贸易口岸，不仅有最大的港口，还有为贸易口岸服务的成熟和丰富的现代服务业。深圳作为当时中国面向境外的唯一窗口，所裹挟的是全国的能量，那种优势是得天独厚、不可复制的，所以后来的海南、厦门等经济特区，都难以取得深圳那样的飞跃式发展。刘胜军认为，如果说深圳是第一轮改革开放的标志，那么浦东则是第二轮改革开放的聚焦点。1990年浦东开发开放之后不久，邓小平“南巡”，随即1993年确立社会主义市场经济的“顶层设计”，外资开始大规模涌入中国，尤以上海为集中地。2013年上海浦东新区发布《浦东新区跨国公司地区总部发展蓝皮书》：浦东已集聚了202家跨国公司地区总部，185家研发中心，成为跨国公司地区总部在中国最集聚的地区，这也是中国首个自由贸易试验区落户上海的战略考量。到了2006年，天津的滨海新区开发同样被确立为国家战略，但第二轮改革已接近尾声，因此滨海新区并未取得浦东那么奇迹般的成就。

　　从市场角度看，雄安并没有当年的深圳、浦东那样的优势，甚至也比不上作为渤海湾出海口的滨海新区。雄安的潜力在于，它还没有既得利益的介入，是一张白纸，一块被顶层设计的改革试验田。雄安新区的远期规划面积2000平方公里，超过北京六环以内的实际面积，超过深圳，与浦东相当，未来的拉动能力不可小觑。据摩根士丹利的测算，预计未来10年至20年内，雄安人口将达340万至670万人，总体投资达1.2万亿至2.4万亿元人民币，每年拉动全国投资0.15至0.63个百分点。

　　诚然，以北京的巨大规模，只要能转移一部分核心资源，雄安新区就可以快速被撬动，这从30多家央企表态要进驻就可见一斑。但雄安的未来的想象空间还在于，行政力量对资源配置和制度环境的直接推动，能在与市场力量的碰撞融合中走多远。更重要的是，能否在雄安新区实现经济增长模式的转变。

　　京津冀协同发展专家咨询委员会组长徐匡迪指出，目前中国经济进入从高速发展到中高速发展的过渡时期，引领这一“新常态”，关键要从投资驱动转换到创新驱动。创新驱动不仅是科技创新，还包括制度创新，下一步的改革重点是让创新、消费、城镇化成为中国经济新的增长引擎，取代过去的房地产、出口和投资。所以从2016年6月开始，雄安新区规划区域内，已逐步实行房屋等不动产、规划、土地、项目、户籍的冻结，遏制大规模开发房地产的土地财政惯性。

　　在多位专家的设想中，作为对人口经济密集地区优化开发新模式的探索区域，雄安新区可比拟为未来的“硅谷”：它不是又一个2000万人口的超级城市，而更可能是数个小城镇连接起来的群落，是能源安全、基础设施、电力、通信、轨道交通、生态环保、信息化网络与智慧城市建设创新的心脏地带。只有这样“跳出去”的思路，才有可能突破“分蛋糕”式的零和博弈，“将蛋糕做大”。

　　主笔 贾冬婷

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……