畿辅逻辑：河北省际政治经济学的演化

　　新中国建政之初对财税体系、生产与消费比例乃至北方城市政权的试验性经营，无不始于河北；而北京恢复为政治－经济中心的决策，从根本上塑造了作为畿辅省份的河北的经济发展逻辑。在北京致力于逐步剥离非首都功能的当下，如何使畿辅之地的角色与河北自身的经济、社会发展规划相契合，仍是挑战。

　　1947年3月25日，由中共晋冀鲁豫边区中央局筹备和组织，有晋察冀、晋冀鲁豫、华北、晋绥、陕甘宁、中原各解放区代表参加的华北财经会议在邯郸附近的武安县冶陶镇召开。其时距离中共在石门（今石家庄市）建立第一个以城市为中心的政权仅剩下7个半月，距离中共中央正式迁入北平城刚好还有两年时间。

　　研究解放战争史的学者，往往会忽略一个微妙的事实：尽管由东北而关内、自华北到长江中下游地区的地理顺序构成了中共在军事上夺取全国政权的主线，但新政权形成其关于经营全国的经济逻辑，尤其是工业和城市逻辑的决定性坐标，却不在战略决战阶段率先夺取的重工业基地东北，甚至也不在深耕多年的陕甘宁边区和延安，而在河北平原。从抗战初期晋察冀、晋冀鲁豫两大敌后根据地勃兴开始，中共花费了将近10年时间，探索关于农村土地改革、发展手工业、恢复区域市场、实现粮食自给、统一货币等执政党急需面对的经济问题的解决方案；在最终进军全国之前，关于应对上述问题的基本思路已大致成型。正是在原晋察冀边区政府和晋冀鲁豫边区政府的基础之上，建立了中央人民政府的前身——管辖5600万人口的华北人民政府。

　　河北经济区的特殊意义，不仅在于其作为粮食产地和农业人口聚居区的传统定位能够满足军事斗争所需，更是由于其板块分布和功能属性，可以作为自清末到抗战约80年间中国本土经济变化轨迹的缩影。崛起为沿海工商业和交通中心的天津，由平汉、津浦、正太铁路干线连通的煤铁矿藏，乃至日寇占领时期为达成“总力战”目标而催生的统制开发模式，都在为毛泽东所言的“破除倒退的农业社会主义思想”创造某种可能性。而20世纪二三十年代频发的旱灾和接踵而至的日本入侵，在对河北民生和农业经济造成巨大摧残的同时，客观上也削弱了地主和包税者阶层的力量，使中共政权推行的减租减息以及随后的土改政策得以顺利进行。

　　1947年春天这场华北财经会议，对河北的长期影响是双重的。一者，关于建立集中的财税收支制度、发行统一货币、筹建解放区中央银行（中国人民银行的前身）、将基层财政控制力延伸到村一级等事项，乃至集中调度经济物资、平抑物价等进城初期无法规避的任务，都在此次会议上得到了讨论和规划。二来，随着解放区的经济版图由河北一省扩大到整个华北，再到全中国，河北自身的功能定位和发展逻辑也须经历再度“定焦”。而这一切，伴随着两年后新中国最终定都北京以及中共河北省委的初创，发生了意味深长的变化。

　　首都再度回归北京，意味着从政治和经济上为京畿充当辅弼的角色，成为河北省的基本定位。无论是工业化优先于城镇化的抉择，还是省会在保定、石家庄和天津之间的“三加二”播迁，都与其时北京的政治气候直接相连。而改革开放后首都本身成为市场竞争主体的新趋势，与既有的行政级别优势形成合力，使京津冀三地依旧难于形成合理的产业分工和多核心辐射效应。换言之，尽管京津冀通常被视为与珠江三角洲和长江三角洲相当的经济－城市群落，但三地之间的经济互动在较大程度上依旧取决于行政指令，内部动力不足。

　　雄安新区的设立，一方面延续了河北的“畿辅”逻辑，另一方面也将成为京津冀政经关系“再平衡”和行政、市场资源重新分配的起点。北京非首都功能的剥离，以及重化工业的进一步转移外迁，既不至于冲击河北既有的第二产业布局，对长期增长乏力的第三产业也能形成正向刺激。而从行政资源和战略高度扶持雄安新区，至少在现阶段仍是效应立竿见影的选择。如同70年前的华北经济会议完成了河北省由敌后根据地向畿辅角色的转化，70年后的雄安大计，有望成为河北经济结构进一步合理化和现代化的新起点。

　　“京”的复归

　　中共中央关于新中国成立后定都问题的讨论，始于1948年春，在1949年3月的七届二中全会上得到最终确认。除去解放战争本身的进程系由北方向南，且北京背靠苏蒙、远离开阔海岸线（渤海可由辽东、山东半岛自侧面提供防御）的地理位置方便接受国际援助和抵御侵略之外，经济因素同样不容忽视。1949年1月，毛泽东在与王稼祥谈话时指出：“蒋介石的国都在南京，他的基础是江浙资本家。我们要把国都建在北平，我们也要在北平找到我们的基础，这就是工人阶级和广大的劳动群众。”换言之，通过定都北京，中共意图在华北再造一个不依赖于江浙沿海半殖民地经济的全新工商业城市群，构成其执政的经济和群众基础。在毛泽东1956年发表的《论十大关系》中，这一考虑得到了更完整的阐述：首先利用沿海既有的工业基础和财力，度过4年左右的过渡期，之后“新的工业大部分应当摆在内地，使工业布局逐步平衡，并且有利于备战”。新首都北京不仅要承接政治和文化中心的功能，本身也须发展为工业和经济中心，河北省（包括天津）则成为其辅弼——“将来世界不打仗，和平了，会把天津、保定、北京连起来。北京是个好地方，将来会摆许多工厂的。”

　　高层的这一定策，有其独特的政治经济学逻辑，同时也是对民国中期以后北平（北京）沦为纯消费性经济体的困境的修正。1927年国民党政府定都南京之后，在明、清两代和民国前期长期获得中央财政支持的北京立即陷入百业凋零的局面。由于在清末以来的经济现代化进程中更注重政治稳定性，北京本身不具备成规模的工业生产能力；除去铁路系统外，就业人口集中于杂役、人力运输、骡马、裁缝等低端服务业，抗风险系数极低。要为这样一座百业待兴的都城的顺利转型提供助力，意味着河北在产业结构和经济重心上必须承担诸多预设任务：在过渡阶段，利用毗邻的天津市作为华北工商业中心的优势，为北京工业化的起步提供技术和资金；同时作为应对北京人口快速增长的准备，在兴修水利工程、确保粮食产量等问题上也须做出努力。而在北京的工业化进程全面启动之后，河北除去要从煤炭和电力供应、铁矿、有色金属冶炼等传统优势部门为其提供原材料和技术外，还须注意不使本省自身的产业布局与首都发生冲突，优先保证北京的地位。

　　站在这一角度，方能理解50年代初过渡时期河北优先改善第一产业状况的初衷，以及曾经的北方第一大工商业城市天津的沉浮。从1949到1953年，通过开垦荒地和兴修水利工程，河北省耕地总面积一度由726.58万公顷上升至764.52万公顷；1954年，新中国第一座大型水库在北京与河北交界处的官厅镇附近建成，6年后又建成专供京、津两地生活和灌溉用水的密云水库以及两期京密引水渠工程。对多年来造成华北多次洪灾和大规模饥荒的永定河、潮白河、大清河水系，也进行了有针对性的堤防整理和下游疏浚。从1950到1952年，用于水利建设的投资一度占到全国预算内基本建设投资额的10%，有2000万劳动力直接参与工程。著名的刘青山、张子善案件，即发生在集中整理河北农田水利事业期间；在调查委员会核准的两犯贪污款项中，有1/3以上是与治河、防汛、赈灾项目有关的资金。而中共在建政仅仅两年半之际，毅然对两位抗战前入党的高级干部施以极刑制裁，足以证明看似不显山露水的河北农业基建，在当时实有至大的重要性。

　　对复归北方的首都经济地位的保障，同样闪现于新中国成立初期河北领导班子、行政区划以及城市布局的定策中。早在1949年8月，就以原中共冀中区党委为基础，组建了新的河北省委和省人民政府班子，省会设在保定；作为对比，长期充当东南经济中心的江苏省直到1952年底才正式建立起新的省委和省政府。两相比照，对已然成熟的东南经济区大致采取放任态度，同时强化控制力以完成华北新经济中心布局的意味一目了然。在省界和行政区划的调整上，河北同样将优先权交给了首都：从1949到1958年，北京市辖区四次扩界，吸收了原属河北的黑龙潭、宛平县、房山县、昌平县、通县、顺义县、大兴县、良乡县、平谷县、密云县、怀柔县、延庆县等地区，市辖面积相较解放前的旧北平市膨胀了23倍之多。作为补偿，撤销后的原察哈尔省和热河省的部分辖区在50年代初并入河北。而拥有本地区第一大港口的天津市虽然在行政建制上由中央直辖，但在其外围设置了作为人口和资源腹地的天津专区（今廊坊市前身），隶属河北省和天津市双重领导。本省另外三个矿业和交通中心唐山、秦皇岛以及张家口，也在其周边拥有类似的专区外延。除此以外，省辖市仅有曾先后充任过省会的石家庄、保定和承德（原热河省会）三处，短期内未再设立新的城市。对比同一时期东北地区的城市化与工业化进程高度同步的现象，模式差异不言自明。事实上，到1978年为止，河北省（不含天津市）的平均设市密度仅为江苏省的43%、广东省的84%，工业化优先于城镇化已经成为既定方针。

　　用通行的、基于欧美经验的大都市带（Megalopolis）和都会经济区（EMR）模型，当然无法解释如此奇特的现象。实际上，复归为首都的北京遵循的是一种指向明确的“极化”发展战略，在资金、技术、资源、劳动力各生产要素上都获得了定向的优先分配。在计划经济模式下，极化效应被发挥到了极致，以中央指令的方式得到贯彻。1949年底北京市工业生产总值仅相当于天津市的30%；经过30年的极化发展，前者逐步膨胀到后者的120%，在重工业产值占比方面仅次于沈阳。直到2005年，经过多轮调整，天津市的重工业产值才重新超过北京。据原天津市工业部门负责人回忆，直到80年代末，河北和天津主要工业制品的产量依然是根据提前预估的当年财政支出总额硬性倒推决定的；在这一模式下，区域一体化根本不可能呈现为多中心态势。

　　从更深的层面看，1978年之前中共的经济建设和城市规划逻辑，与政权本身的全能主义（Totalitarianism）属性同样直接相连。在回顾50年代首都城市规划中著名的“梁陈方案”何以被弃用时，这段历史的亲历者、原北京市政工程局副总工程师孔庆普曾经指出：“（北京）内城近40万人的食品、饮水供给，垃圾清理和交通等一系列民生事宜，在解放前可以没人管，但新政府上台后就不能不顾。这样一来，古城墙的拆除也就成为必然。”类似的逻辑在河北同样适用——1949年之前，南京国民政府大体依靠地主和包税者阶层的力量来完成城乡财政动员的“最后一公里”；而在华北财经会议确定了要将中共政权的财政控制力延伸到基层之后，实际上只有自上而下的行政指令能够有效开动整架经济机器。政府提供了事无巨细的解决方案，但受组织本身的效能阈值所限，不可能永远提前规划好最理想的方案。如此便只剩下两种选择：一是线性地将资源集中定焦到一个部门或地区，二是抛弃组织、以临时的群众运动实现资源调度。而这两种路径在1979年之前的河北尤其是其工业化1.0进程中，恰恰都出现了。

　　一言难尽的工业化

　　未经有效处理的初步统计数字，并不足以反映河北第一阶段工业化进程的复杂内涵。从1952到1978年，全省工农业总产值中工业所占的比重由33.8%提高到74.3%；工业总产值中，重工业所占的比重由29.11%提高到55.5%，初步完成了工业化1.0进程。但倘若进一步观察经济周期的波动曲线，会发现整个工业成长期并不连贯，在1959～1961年、1965～1968年、1971～1973年分别经历了一波显著下滑，并且第一产业增长的贡献值始终领先于其他部门。与这种震荡同步，河北省会也在短短23年里经历了“三加二”的频繁迁移。

　　已故历史学家高华曾经敏锐地指出：快速工业化进程，往往与国家权力的垂直式扩张相伴随，使其对下游组织乃至整个社会的控制力在短期内急剧上升。对第二产业基数规模有限又被赋予了畿辅职能的河北省而言，这种控制力直接体现在政策方向的变动上，即中央有小动河北必大动，中央刚启动河北已震动，政策先行的效应显著，灵活性则明显不足。例如1958年“大跃进”期间，由于党中央提出“以钢为纲”的方针，河北冶金工业经历了一波盲目扩张的浪潮，不仅在石家庄、邢台、唐山和承德地区各自上马了大中型钢铁企业项目，还以群众运动、“大办工业”的方式形成了一大批小钢铁、小矿山、小煤炭、小农机修配等企业，规模、产品结构不甚合理，设备简陋，技术水平低下，成为事实上的无效产值。而在三年困难时期结束后，河北省委又率先响应中共八届九中全会提出的“调整、巩固、整顿、提高”方针，在不到一年时间里迅速缩短了重工业战线，优先保障农业生产和粮食供给。结果，全省工业企业由1959年的7605个飞快地减少到1964年的4294个，缩水了44%，刚刚经历爆炸式发展的冶金工业立即转入萎缩期，机械式跟随效应显而易见。

　　而这种跟随效应的极致，集中反映在河北省会的“三加二”（先后在三地轮转，其中保定一处曾两次作为省会）式迁移上。1949年之后相当长一段时间里，省会功能一直由清末以降的直隶首府保定担当；但在1954年，省委班子中就已经出现了将省会搬迁到铁路交通和工业基础条件更好的石家庄，以呼应正在启动的工业化进程的声音，并组建了迁移筹备委员会。不过在中央反复强调“厉行节约，反对浪费”的口号之后，这一动议在“一五”计划期间并未能够成行。到了“大跃进”初期，全国人大决定将直辖市天津划归河北，河北省一届人大第七次会议旋即于1958年4月18日通过决议：立即将省会由保定迁往大工业城市天津，并在一年内完成了全部迁移工作。到了1966年春天，在毛泽东明确将“备战、备荒、为人民”设定为重要经济方针之后，河北省委又迅速迁出天津，返回地处冀中平原、与农业生产直接相连，战时也方便隐蔽的保定。值得一提的是，“备战备荒”方针要到1967年才会在《人民日报》正式发表，并成为全国皆知的口号；而河北省会从天津向保定的回迁早在1966年5月初就已基本完成；甚至为了表示对新方针的拥护，将除省委机关、省人委以及省军区之外的其他厅局分散搬迁到了下属各县，保定市属机关则被分流到了更偏远的新城、定兴和定县，直到70年代才重新迁移回来。其中折射出的一味紧跟中央指示、缺乏省际本位意识的情形，可谓历历在目。

　　时刻紧跟中央、唯恐稍微落后的另一面，是一旦中央政策失误，河北无法主动做出任何调整和补救。省会迁回保定之后仅仅一年，“文革”爆发，省人委被造反派夺权，爆发了长达一年半的武斗，政治和社会秩序陷入瘫痪状态。1968年1月底，负责调解各方矛盾的北京军区领导单方面决定建立新的河北省革命委员会，同时立即将省会由动荡中的保定搬迁到“工人阶级队伍比较坚强，可以形成全省政治、经济、文化中心”的石家庄。但在1971年1月华北会议之后，省会迁石一事被中央怀疑是陈伯达等人“对抗革命群众”的阴谋，遭到质疑。省革委会方面立即做出反应，再度提出将省会迁回保定。这一次，是周恩来亲自做出了省会应就地建设、不宜再频繁搬迁的批示，才使省会驻石一事成为定案，不至于进一步演变为“三加三”。

　　单就省会迁址一事，便可窥见五六十年代高层政治与经济定策的变幻莫定，以及对中央亦步亦趋的河北省委处境的逼仄。所幸，在优先保障北京的口号下，河北的工业化转型部门相对集中，发展路径也较为明晰。“一五”计划期间，优先利用本地区在煤炭资源、电力工业基础和棉花产业方面的优势，重点发展煤炭、电力、纺织、建材四大部门，其投资总额占到全省基建资金额度的50%，产值占全省工农业总产值的60%。也是在“一五”时期结束时，河北工业产值在历史上第一次超过了农业，同时私营工业完全被取消或吸收，进入了国家控制力空前强大的时期。“二五”时期，重点发展冶金尤其是钢铁工业，提升了唐山钢铁厂和宣化钢铁厂的产能，建立了一批以省辖市为中心的中型钢铁企业，并新建了一批化肥、农药、农机企业。甚至连“文革”也不曾打断这一进程——随着“小三线”建设和“学大庆赶开滦”运动的开展，以及钢铁、煤炭、化肥、拖拉机行业四个“大会战”的展开，河北工业产值在“三五”“四五”计划期间保持了16%以上的增长率；到1978年底，重工业产值的比重一度上升至41.2%，轻工业33.1%，农业产值占比滑落至25.7%。

　　以省辖市、重工业企业、资源型部门为中心发展出的工业化1.0模式，使河北的省际经济结构和主要城市布局大体定型，并一路延续至今。唐山－秦皇岛和邯郸－邢台两大煤铁资源丰富区吸附着全省1/5的工业企业，拥有全省1/3以上的工业生产能力；京山、京广两条铁路干线串联着纺织、机电、钢铁、电力、建材、化工、医药等部门的重点企业，沿线工业企业创造了全省一半以上的工业产值，形成河北的“工业走廊”。11个省辖市集聚着全省1/5以上的工业企业，工业生产能力约占全省的60%。这种“以矿定区、因运靠路、就城布点”的发展模式，是河北省设市密度长期较低的内部原因。而占据全省基础工业产值六成份额的大中型企业，无论在行业分布、产平档次还是技术水平上都高度趋同，专业化、协作化水平低，为转型困难埋下了伏笔。

　　实际上，若非党中央在1978年岁末做出了实施改革开放、逐步变革财政体制的抉择，正陶醉于发现华北油田的河北省委甚至有可能将重工业优先、能源产业优先的格局进一步巩固定型。1976～1978年短暂的“新跃进”期间，省革委会一度制订了新的《发展国民经济十年规划纲要》，提出到1980年基本实现农业机械化，到1985年建成“一个大庆、两个鞍钢、四个开滦（煤矿）”的工业高指标。这反过来再度验证了“紧跟效应”的成立：当中央的政策路线发生变向时，河北省几乎难以做出任何变通或修正。

　　“再平衡”进行时

　　公允而论，至少在进入21世纪之前的大约20年时间里，河北省曾经基于自身的发展需求，提出过一系列整合省内以及全华北经济的口号。例如1985年提出的“山海坝”方案，试图重点扶持和支援过去发展相对滞后的太行山、环渤海和坝上草原地带，平衡省内的经济格局。1986年出台的“环京津”战略是全国最早的关于整合华北经济圈的动议之一，但短短两年之后，又被依托交通要道的“两线一区大开发”所取代。到了90年代初，河北省委负责人先后提出了“一线两片带多点”以及“两环（环京津、环渤海）开放带动”战略，并将后者写入了本省“九五”时期规划。迄今为止，上述规划等只见提出和讨论，付诸实行的部分有限。

　　今人自不必苛责河北省历届领导班子的摇摆迟缓。实际上，在中央统一调度的指令型经济转变为省际经济体之间的激烈竞争之后，工业化1.0时代的优势已经全然变作缺陷。城市分布过于集约、城乡发展差距巨大的固有格局制约了河北的自主发展能力，使其在事实上必须向京津两地“借力”。然而在市场化的竞争模式下，北京、天津两市自身也须考虑GDP指标和自身的发展逻辑，两地可能与河北共享的发展资源，乃至转移的产业和技术，依然是正在汰换的落后产能或者河北并不稀缺的重化工产业。更何况在21世纪初的投资导向型发展潮中，率先成为世界级超级城市的北京在极化效应方面表现得更为显著，河北对此完全无能为力。

　　唐山港和曹妃甸区的发展轨迹，清楚地反映了极化效应下河北经济处境的艰难。1989年动工建设的唐山港，最初仅仅作为煤炭和水泥出口的中小型沿海窗口而存在；但在1993年，意图竞争港口资源、以对冲天津的临海优势的北京市与唐山市政府签署了联合建港协议，使唐山成为首钢铁矿石进口的主要海上通道，随后神华集团又独立开发了位于沧州、产权共有的煤炭口岸黄骅港。此举固然为河北争取到了盼望已久的沿海港口资源，但在和天津港的恶性竞争中却造成吞吐能力大量闲置、基建资源严重浪费。直到近年来华北省政府主动提出将唐山港的功能由单纯的煤炭运输扩大到干杂货和液化气工业，长期亏损运转的局面才得到扭转。而2007年之后一度被寄予厚望的曹妃甸区开发，由于恰逢钢铁产业产能严重过剩以及天津港的竞争，迄今也未获致理想的效果。这足以证明在GDP指标先行、竞争多过合作的发展模式下，河北从京津两地承接的永远只能是已然饱和的产业或者恶性竞争严重的部门，而无法与本身的经济和社会发展需求相契合。

　　与已然进入大都市经济区提升和巩固期的京津两地相比，河北的都市经济圈尚处于发育和形成期。无论是产能转移、新区设立还是交通设施（机场、高铁、高速公路网）竞争，都须放在这一视角下来考虑。而这正是雄安新区规划面临的最大考验：它的长期目标不是如21世纪初的城市投资狂飙一般，通过凭空建设一个新区来带动附属产业和GDP指标的成长；而是使自北京分离出的非首都功能和产业，与河北既有的经济和社会发展需求相一致，形成相互扶持多过零和博弈的局面。考虑到河北省的设市密度依然远低于长三角、珠三角经济圈的下属省份，能否走出一条华北独特的城镇化发展之路，同样可以雄安作为样本。

　　距今150多年之前，天津开埠与北洋通商事务大臣开府保定，带来了晚清京津冀经济的第一波发展和分工互动结构的形成。一个多世纪后，以雄安新区的设立为起点，京津冀经济圈将再度迎来一轮探索和变革。与改革开放初期的沿海经济特区相比，雄安在资源调度和指令统筹上更带有华北独特的畿辅逻辑，唯愿这种逻辑的积极成分最终能迎来前所未有的现代化升级。

　　（参考资料：《中华人民共和国成立以来河北工业化进程》，李桂花著；《大城市经济区内政府间竞争与合作研究：以京津冀为例》，付承伟著；《中国经济地理：经济体成因与地缘架构》，胡欣编著；《河北经济周期波动的实证研究》，金浩、高素英等著；《困境：京津冀调查实录》，刘玉海、叶一剑等著）

　　文 刘怡

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