新区的挑战

　　雄安新区虽然描绘了一幅壮阔的千年蓝图，但要将这幅蓝图最终变成现实，仍然面临千难万阻。

　　搬迁之难

　　作为“北京非首都功能疏解集中承载地”，雄安新区的成立，意味着北京大量的机构将逐渐向雄安新区转移。如何顺利实现这一史无前例的大迁移，将是雄安新区面临的第一大挑战。

　　按照《京津冀协同规划纲要》，未来北京重点疏解的对象包括：“一般性产业特别是高消耗产业，区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构和企业总部等四类非首都功能。”

　　这四类非首都功能，无论是以行政手段还是市场方式，哪一类都很难轻易疏解出北京。在雄安新区的新闻发布之后，一份即将搬迁至雄安的80多家央企名单很快就在网上流传，虽然这份名单并未被官方证实，不过这也体现出人们对雄安新区的理解——以央企的身份而言，理应最积极响应政府号召，搬迁的阻力也应该最小。但即使是看上去最“听话”的央企，搬迁的难度可能也会大大超出想象。

　　央企搬迁的第一个考验可能是人才流失。央企搬迁并非只是在雄安新建一栋总部大楼那么简单，真正需要实现的是人才的搬迁。即使央企能够服从大局搬迁雄安，但这并不意味着央企的每一位员工也都愿意从北京迁入雄安新区。虽然雄安新区的远景诱人，但就眼前而言，终究还只是一张白纸，尤其是一些对于教育、医疗和文化等方面有较高需求的员工，甚至10年之内的雄安可能都难以满足其需求。随着央企从北京迁往雄安，将不可避免产生一定程度的人才流失，而具体的流失比例也很难有一个精准的预测。对于一家企业而言，最核心的竞争力就在于人才，如果人才流失过多，也就意味着企业的竞争力将会大大下降。

　　央企大规模的搬迁，还有可能会在短期之内对经营业绩带来负面冲击，当年首钢搬迁就是前车之鉴。首钢当时搬迁的设计方案也是经过了精心设计，关停了北京石景山地区的老厂之后，在河北曹妃甸、迁安等地新建工厂，并且借搬迁之机实现从原先的落后产能向高端产能转型升级。尽管设计初衷看上去很美，但现实却是极其残酷，作为首钢搬迁后的核心载体，在曹妃甸新成立的首钢京唐公司经营极其艰难，公司于2007年3月份开工建设，2009年开始陆续投产，2009年到2013年，投产后的头5年时间，公司连续亏损5年，累计亏损额度超过120亿元。直到2014年才首次实现盈利1亿多元，2015年实现净利润仅有800多万元。可以说，在搬迁近10年之后，首钢迄今尚没有完全走出搬迁带来的负面冲击。仅仅一家首钢的搬迁尚且如此艰难，近百家央企大规模迁移，其难度也是可想而知，从悲观的角度来看，如果每家搬迁的央企都要经历数年的磨合甚至亏损期，这种巨大的成本不仅是央企自身的损失，以央企在中国经济的地位，甚至可能对中国经济都带来冲击。

　　从4月1日成立雄安新区的消息公布之后，尽管网络上关于央企搬迁的传言沸沸扬扬，也有很多央企纷纷表示要支持雄安新区的建设，但更多只是表态参与建设，而不是人们想象中的整体搬迁。网上所传中船重工成为第一家表态要迁址到雄安的央企，但细究中船重工的发言，其实只是做出了一个“迁企入畿”的表态，并不意味着公司要将全部业务甚至公司总部迁入雄安新区。和其他央企不同的是，中船重工已经在河北有大量的业务和子公司存在，比如原先从事蓄电池生产的上市公司保定风帆（600482），2015年获得大股东的资产注入，中船重工将旗下的动力资产全部注入保定风帆，现已更名为中国动力。中船重工还表示，正在筹划将拟注入中船重工电子信息产业资本运作平台“中电广通”的水声通信企业长城电子总部由北京迁入海洋装备科技产业园，其他水声及海洋电子信息装备研制能力等业务也将逐步注入园区。而海洋装备科技产业园位于河北涿州，也并非雄安新区所在。因此，网上所传中船重工将成为第一家迁址入雄安新区的央企，事实并非如此。

　　如果在行政指令下的央企搬迁尚且不易，其他一些更多需要靠市场力量实现搬迁的产业可能就更加困难。以北京最近几年大力疏解的动物园批发市场（动批）为例，尽管河北、天津等多地都表示出积极的接纳意愿，但是因为动批商圈的形成主要是依靠多年的市场化积累，如果人为划定一块地方来接替，未必能够形成此前的人气，因此很多动批的老商家宁肯在动批附近另觅新地，也不愿搬迁至遥远的天津、河北等地。

　　尤其对于雄安新区而言，因为规划起点很高，北京淘汰出来的产业，雄安未必会照单全收，因此在产业对接上可能比动批疏解要更加困难。按照雄安新区的设想，未来“一是建设绿色智慧新城，建成国际一流、绿色、现代、智慧城市。二是打造优美生态环境，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市。三是发展高端高新产业，积极吸纳和集聚创新要素资源，培育新动能”。在这样的定位之下，北京疏解出来的中低端产业，可能还入不了雄安新区的法眼。

　　钱从何处来？

　　雄安新区面临的另外一个现实问题是，大规模建设所需要的资金从何而来？

　　由于雄安新区已经明确表示“不是传统工业和房地产主导的集聚区”，因此，我国园区开发最擅长的土地财政模式，在雄安新区的开发建设中难以成为融资主流。如果没有土地财政的支撑，银行贷款毫无疑问会成为雄安新区开发重要的资金提供者。

　　近日网上流传一份河北省《关于金融支持雄安新区的情况报告》，从中可以窥见河北省对于雄安新区在金融方面的思路。其中提及“争取中国人民银行支持，协调各银行总行将雄安新区作为重点支持区域，单列信贷计划，在信贷投放上给予倾斜。组织相关银行在雄安新区开展金融创新试点，通过投贷联动、银团贷款和无抵押信用贷款等方式，重点发展绿色金融、科技金融，拓宽融资渠道，降低信贷门槛，支持新区基础设施建设、生态治理和高端高新产业创新发展”。“争取国家政策性、开发性金融对雄安新区建设的支持，参照国家发展改革委、国家开发银行、中国农业发展银行设立专项基金的形式，单独设立雄安新区专项建设基金，根据新区基础设施建设和相关产业发展的需要，分期分批投入。”“组织商业银行争取总行设立专项基金。通过努力，农总行计划设立雄安建设基金，首期规模1000亿元，根据需要还可设立产业基金等。其中，农行方面出资80%，剩余部分由地方政府和社会资本落实。”在雄安新区这样的国家战略面前，国内银行的大力支持自然是在情理之中，但是如果过于倚靠银行资金也同样存在很多负面效应。

　　首先是银行资金即使大力向雄安新区倾斜，也未必能够完全满足雄安巨大的资金需求。除了国开行等政策性银行之外，其他商业银行对雄安的放贷同时还需要兼顾市场和风险方面的考量，不可能无原则支持。因此，如果完全依靠银行贷款很难满足雄安大规模的资金需求。另外，银行贷款规模过大，很有可能会对雄安新区带来沉重的债务负担，如果债务负担无法妥善解决，可能会在以后很多年内影响雄安新区的正常运转。十几年前，作为河北省的“一号工程”的曹妃甸一度被寄予了相当高的期待，但是由于前期摊子铺得过大过快，导致曹妃甸背上了沉重债务，商业银行加上政策性银行的各种贷款，债务规模一度超过1000亿元，仅仅是利息成本就已经让曹妃甸难以承担，加之“大港口、大钢铁、大化工、大电力”四大战略产业发展不及预期，曹妃甸的吸引力和人气逐年下降，官方数据显示，2009到2012年，曹妃甸新增投资从1000多亿元下降至600亿元。2003年，曹妃甸横空出世时，曾被誉为河北沿海增长极的“皇冠”，但是十几年之后，却被贴上了“空城鬼城”“债务崩盘”的标签。

　　对于雄安新区而言，如果仅仅依靠财政投入和银行贷款输血，显然无法支撑其千年大计的发展，更多还需要探索出一条可持续的投融资模式。发改委主任何立峰曾经表示：“将探索新区投融资体制改革，建立长期稳定的资金投入机制，吸引社会资本参与新区建设。”预计政府和社会资本合作模式，也就是业界俗称的PPP（Public-Private-Partnership）模式，可能会在雄安新区的建设中扮演重要角色。

　　2015年以来，PPP模式在国内基础设施建设领域风起云涌，成为稳增长的重要手段，这也为雄安新区引入PPP模式积累了宝贵的经验。PPP模式能否成功的关键，在于合理划分政府和社会资本的责权利关系，政府引入社会资本的初衷是为了减轻政府的投入负担，而社会资本参与PPP的原因是为了获取合理的回报。如果政府给予PPP项目的回报率不足，可能很难吸引社会资本的参与，但是，如果给予PPP项目的回报率过高，比如一条高速公路收费过高，收费期限过长，后期可能对当地政府乃至全社会形成长期的负担。

　　对于雄安新区而言，在大规模建设的初期，一些有良好回报预期的公共设施项目，应该不乏社会资本的追逐。这类项目具有较好的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本，是PPP模式下最优质的项目，通常通过政府授予特许经营权，采取“建设—运营—移交”（BOT）、“建设—拥有—运营—移交”（BOOT）等模式。

　　但是由于政府公共产品的特殊性，还有很多的公共产品和服务需要向社会免费提供，这一类不具备良好收费基础，需要政府承担义务的项目，吸引社会资本参与具有较大的难度。这类项目或者需要政府提供较高的补贴，或者需要政府直接向运营方购买服务，通常采用建设—拥有—运营（BOO）或者委托运营等模式推进。对于雄安新区而言，虽然勾勒的远景足够诱人，但同时也还是存在很多不确定性因素，加之PPP模式的利润率原本就难言丰厚，对于社会资本而言，在参与雄安新区建设的同时，如何合理权衡收益和风险，预计也并非易事。

　　新区并非京津冀的全部

　　雄安新区虽然具有极其深远的战略意义，但是如果给予超过其实际能力的过高解读和期待，可能反而不利于其战略意义的实现。在京津冀战略的大背景之下，雄安新区是其中相当重要的布局，但远非全部。

　　设立雄安新区的初衷之一是为了解决北京的大城市病。当前北京的大城市病主要体现在雾霾污染严重、交通拥挤、人口过度膨胀、房价居高不下等等，通过跳出去的思路建立一座雄安新区，从理论上而言，可以在很大程度上缓解北京的大城市病。但是如果过度拔高雄安新区的作用，认为雄安新区成立后北京的大城市病将一扫而空，可能反而绑架了雄安新区的发展。

　　从雾霾污染来看，北京雾霾之所以日渐严重，除了本市的汽车尾气、燃煤和工业污染之外，以河北为首的北京周边地区的污染排放，越来越成为北京雾霾的重要来源。如果仅仅依靠北京市自身的汽车限行和禁煤等措施，而不能解决河北的高污染排放，已经很难彻底改观北京的雾霾污染。

　　河北地区的高污染排放难以在短期内取缔，归根结底是一个经济问题。长期以来，北京和河北的经济发展水平差距越来越大，北京的第三产业增加值占GDP的比重已经高达八成，和欧美发达国家水平基本接近，而河北仍然处于工业化中期水平，这就决定了河北目前的经济发展仍然摆脱不了高污染的工业生产。北京的雾霾治理固然迫在眉睫，但河北人民的民生大计也同样重要，如果过度牺牲河北的经济发展来换取北京的蓝天白云，将会使得首都周边的贫困现象越来越严重。

　　2005年，亚洲开发银行的一份调查报告首次提出“环京津贫困带”的概念，在北京和天津周围环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县，年均收入不足625元的272万贫困人口。其中与北京接壤的河北省张家口、承德、保定三市就有25个国家级和省级贫困县，被称之为“环首都贫困带”。这些贫困带的形成除了发展经济的自然条件落后之外，出于保护北京的水资源等目的，这些地区在政策上被限制开发，被研究者称为“政策致贫”。如果新一轮的京津冀战略不能解决河北的贫困问题，可能也就很难根治北京的雾霾污染。而雄安新区的成立能在多大程度上解决这个难题，也只有时间才能给出答案。

　　除了雾霾污染，北京的大城市病还体现在交通拥挤和人口膨胀，雄安新区能在多大程度上缓解这些症状，同样也只有等待时间的验证。按照规划，雄安新区远期将承载200万至250万人口，如果对应目前北京2100多万人口，大概占比约为10%。表面上来看，似乎对北京人口的疏解比例也并不算太高。

　　除了自身的直接作用之外，雄安新区更大的意义在于盘活整个京津冀战略。从2014年京津冀协同发展上升为国家战略以来，京津冀的实际推进慢于预期，按照计划，京津冀发展的近期目标是“到2017年，有序疏解北京非首都功能取得明显进展”，中期目标是“到2020年，北京市常住人口控制在2300万人以内，北京‘大城市病’等突出问题得到缓解”。如果没有非常手段的推进，无论是近期还是中期目标可能都难以实现，雄安新区的成立显然是为了在更高层面上激活京津冀战略的推进。

　　按照京津冀战略的顶层设计，未来京津冀发展以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架。其中“一核”是指北京，把有序疏解非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题作为京津冀协同发展的首要任务。“双城”是指北京、天津，这是京津冀协同发展的主要引擎，“三轴”是指京津、京保石、京唐秦三个产业发展带和城镇聚集轴，这是支撑京津冀协同发展的主体框架。“四区”分别是中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区，每个功能区都有明确的空间范围和发展重点。“多节点”包括石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市和张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市，重点是提高其城市综合承载能力和服务能力，有序推动产业和人口聚集。

　　从中可以看出，京津冀是一个多点布局的大战略，远非一个雄安新区所能全部承载，在京津冀的战略布局下，雄安新区更大的意义在于起到了“画龙点睛，满盘皆活”的作用。

　　主笔 谢九

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