雄安新区的多重使命——专访中国区域科学协会副理事长肖金成

　　肖金成是前任国家发改委国土开发与地区经济研究所所长，曾长期参与京津冀区域发展的重大问题研究，对北京新区选址、天津滨海新区定位、河北产业结构调整及农村贫困问题的破解都有深入思考。我们请他谈了雄安新区政策出台的论证过程和未来方向。

　　选址的取舍

　　三联生活周刊：关于京津冀区域发展的讨论已经持续很多年了，这一次以成立雄安新区的方式解决长期存在的问题，这是否是学者们意料之中的事情？

　　肖金成：2015年《京津冀协同发展规划纲要》里面强调，解决北京“大城市病”问题是京津冀协同发展的首要任务，造成大城市病的根本原因是北京聚集了过多的非首都功能，按照习总书记重要指示精神，将对此进行有序疏解。疏解的原则里有一条，是坚持集中疏解和分散疏解相结合，这里面就隐含了寻找“集中疏解区”的任务，这也就是今天雄安新区的定位。这个思路实际上酝酿了很久，一直在反复论证。

　　从京津冀区域经济发展的角度来说，成立新区是包括我在内的很多学者一直推动的概念。一个区域必须以城市作为核心，没有规模比较大的城市，区域的城乡分工和产业结构就不会有大的改变。城市发展和区域发展是互动的，城市发展会带来很大的需求，周边农产品可以实现价值，周边产业和城市形成产业链条，推动区域得到发展。河北省的人均GDP不到北京市的一半，河北的城市规模太小，实力不雄厚，产业结构不合理，城市的辐射力比较小，这些都是京津冀存在较大差距的重要原因。改善空间结构，在河北设立国家级新区，是我们很长时间形成的一个思路和观点。因为城市不是你想崛起就能崛起的，要有历史机遇，通过设立新区聚集产业，创造很多就业岗位，人们愿意到这里来工作，城市就能发展起来。

　　《京津冀协同发展规划纲要》里，在“一核双城”的基础上，提出了四个经济增长极：石家庄、唐山、保定、邯郸，这意味着这四个地方的规模还要扩大，结构还要更加合理，实力还要增强。石家庄有正定新区，唐山有曹妃甸新区，邯郸有冀南新区，这里面只有保定是没有新区的，所以未来这里设立一个新区的可能性非常大。

　　三联生活周刊：在保定成立新区也有若干个选择，为什么最终划定了雄安这个地方？

　　肖金成：首先，这个地方距离北京比较近也不太近。远近看的是活动半径，太远人们不爱去，太近就跟北京连在一起了。雄安新区距离北京市中心100公里，但又没有超出北京150公里的辐射范围。它的最北边离首都第二机场只有20公里，和现在市区距离首都机场的距离差不多。第二，这里的交通比较便利。西边是京港澳高速，东边是大广高速、津保高速，津保高铁、京广高铁也在它边上，未来北京和雄安新区还有城际铁路，和高铁无缝对接。第三，这里靠近白洋淀。森林和湿地是城市的肾和肺，可以排水，可以改善环境。北京要有这么大的水面，北京的环境也会很好，也不至于有市内洪涝问题。

　　有人说，白洋淀解决了雄安新区用水的问题，这不太可能。原来太行山的水下雨流到那里，形成白洋淀，后来保定上游修了水库，水就下不来了。为了让白洋淀不干涸，现在靠水库在补水。白洋淀的库容只有2亿多立方米，只能作为生态用水，城市用水肯定是要靠南水北调的，雄安新区的城市规模也不宜过大。我提出在河北设立国家级新区的建议，但雄安新区的方案不是我提的，这里距离北京、天津的距离差不多，再往西离天津就远了，再往南离北京就远了，这个位置是合适的。

　　雄安新区是“蒸窝头”

　　三联生活周刊：如果是疏解北京非首都功能的目的，有很多方案都提出过，你本人也在很早以前提出过东北和东南两个新区的方案，这些方案和雄安新区相比有什么差别？

　　肖金成：北京现在城市很大，城市大了，就有大城市病。大城市病的表现有，交通拥堵，环境恶化，生活成本上升。怎么去化解？不要把边界再往外“摊大饼”了，离得近了两个“饼”连在一起，“大饼”更大。我一直主张，缓解北京的大城市病，就要打造反磁力中心，不能离北京太近，这样才能避免跟北京连成一片，提高了新区的吸引力，才能分散北京的人口。2004年，我提过两个新区，一个以亦庄为中心，一个以顺义为中心。亦庄搞了那么大的产业区，可以和通州、大兴形成一个交换关系。顺义可以将中央电视台、奥运会搬过去，在首都机场外，人从机场出来，往两边散，一部分到主城区，一部分到顺义怀柔方向。这样北京市就变成三个支点，通州支撑500万人，顺义支撑500万人，北京城区支撑1000万人，其他地区居住500万人，北京市就可承载2500万人。

　　我们还提出了“锁定四环”的目标，四环外面都是农田。当时四惠桥以外，除了有第二外国语学院、传媒大学之外没有太多建设。选了这两个反磁力中心，就是要在四环和它们中间搞绿地，叫作“镶绿边，嵌彩珠”，一定不能连在一起。四环和五环一定不要搞建设，进行强制的间隔，遗憾的是我们的建议并没有被完全采纳。2004年之前，北京虽然有交通拥堵，但比上海要轻得多，北京有空气污染，但还可以忍受，“非典”时北京私家车拥有量是100多万辆，现在600多万辆。那时候北京的大城市病还不至于到积重难返的程度，不至于要中央来解决。

　　1982年我到北京的时候，木樨地以西、动物园以北还都是玉米地。1982年到现在，修一环，塞满了，再修一环，还是会填满，根本遏制不住。最关键的是，热岛效应怎么解决，城市里都是水泥地，热量全部凝聚在空气中，北京市中心温度比周围能高出3～5摄氏度。要改变这种情况的话，必须把边界控制住，不能再向外蔓延，而且更不要在离得很近的地方再搞一块地方，旧病未治，又添新病。

　　2012年，有学者提出在第二机场附近搞一个新区。这个位置虽然比我当初的方案离北京市中心更远，但时间已经过去了将近10年，虽然也想到了要把河北的固安、天津的武清一起划进来，形成京津冀合作，但此时六环很快就可能跟它们连成一片，我担心会不会使交通更加拥堵，环境更加恶化。

　　时间在变化，空间也要跟着变化。我提出京津冀空间结构调整要“蒸窝头”，而不要“摊大饼”，京津冀需要的是一个个城市的崛起，而不是北京向外无限蔓延，在与北京间隔一段距离崛起一个城市，雄安新区未来就是一个“窝头”。

　　“环首都贫困带”的机会

　　三联生活周刊：雄安新区的首要目标是解决北京的“大城市病”。而在京津冀经济一体化发展过程中，河北在工业化与城镇化水平上都与京津存在巨大落差，提高河北经济实力也是京津冀协同发展的核心问题，雄安新区是否也要着力解决这方面的问题？肖金成：单看疏解非首都功能的问题，可以不一定是一个新区，可以是三个，比如东边的大厂、西南的涿州、南边的霸州，规模都不用太大，作为北京的卫星城，和北京形成互动关系。

　　拉动河北的发展，可以另搞两个国家级新区。比如一个是石家庄的正定新区。一个地方要崛起，必须有腹地。石家庄距离北京290公里，北京的辐射半径150公里，此距离之外北京的吸引力归零，150公里之外是石家庄的势力范围，周边人没有别的选择。它离邯郸也是150公里，邯郸发展比较好。另一个新区可以设在曹妃甸，和正定一个沿海，一个省会，可能河北经济就发展起来了。

　　但光挂上新区的牌子没有用，必须得有大投入。现在中央考虑的是对的，同时搞两个，甚至三个，实际上会力不从心的，既分散了财力，又分散了人们的眼球。人们就可能说，我宁愿到疏解地去，也不愿意到河北的新区，这就形成一个竞争的局面。所以雄安新区是合二为一，形成了一个既是北京非首都功能的疏解地，又是河北的区域经济增长极。

　　三联生活周刊：你曾经提出过京津冀地区与长三角、珠三角相比，一个显著的问题是河北城市群梯度不合理。雄安新区是否能改变河北的城市群结构，未来雄安是否会是一座大型城市？

　　肖金成：雄安新区确实相当于河北多了个地级市，比如说将来会有200万人口，或者说可以有300万人口，这300万人口里可能100万是来自北京的，那么另外200万来自河北，这当然会对河北的城镇化做出很大的贡献。

　　与长三角城市群相比，京津冀城镇体系存在断层。以2010年为例，长三角地区GDP突破5000亿元的有上海、苏州、杭州、无锡、宁波、南京等六座城市，而京津冀区域中除北京、天津、唐山、石家庄GDP超过3000亿元，其他大多数城市GDP总量多为几百亿元左右。同时，与长三角城市群相比，京津冀地区200万到500万人口的城市数量较少，只有唐山1个，而长三角则有6个。京津冀地区城市结构梯度不合理，超大城市处于绝对优势，缺少发挥“二传”作用的大城市，城市规模太小，高素质的人才就比较少，技术创新能力就比较弱，承接高新技术成果的能力就很差。北京高新技术成果，按道理讲，河北有地缘优势，你抬腿就来了，可以找科技人员去了解信息，去谈合作，把产品生产放到我那去，这不是成本很低吗？但恰恰不是这样，北京的科技果都转到长三角、珠三角去了，很少在河北转化。河北的产业一方面吸引不来人，也很难有内生动力，结果呢，高新技术产业发展不了，制造业也发展不了，所以只好发展钢铁，这些高耗能产业，因为别的地方不适合发展，而河北发展这些还是有优势、有基础的，产业结构就变得这么不合理。城市的断层是造成这个的重要原因。

　　从产业上来讲，河北的困难主要是投资环境的问题。投资者现在有很多选择，所以会要求你有比较完善的基础设施，良好的服务，政策优惠和完善的配套服务，这些河北都很难满足，因此也形不成产业聚集。但如果我们有了一个像雄安新区这样的战略性功能区，国家有投入，就可以把基础设施搞得很完善，而且有了精干高效的管理机构，能够提供良好的服务，同时政策也会比较优惠，还有配套。

　　三联生活周刊：还有河北农村的贫困问题，在北京周围存在着“环首都贫困带”，雄安新区的建设是否能改善农村的贫困局面？

　　肖金成：河北与北京、天津之间的差距很大，河北农村的贫困问题比较严重。河北贫困问题分两块。一块是燕山和太行山区，国家扶贫办将其设为燕山太行山连片贫困地区，有十几个县，人口有几百万人。它贫困的原因主要是处在北部山区，一个是交通不便，第二是比较干旱，第三，大部分是山地、坡地，农业产量不高，但就算是产量高，这个地方农业也不赚钱，满足温饱都很困难，基本上没有什么货币收入，这是造成贫困的根本问题。

　　另一块是河北南部的贫困问题，我的老家魏县也是国家级贫困县，原因是这里完全以农业为主，人均只有一亩地，生产的粮食仅仅够自己吃，所剩不多，也没有货币收入。河北南部人多地少，也没有别的资源，农产品就是小麦和玉米，没有什么特色农产品，比如水果、蔬菜。何况国家也不鼓励种水果、蔬菜，你把大量农田都用来种水果了，国家的粮食安全谁来保障？这里是粮食主产区，那么就注定了他们要贫困。那么这个贫困问题的解决，我的思路和别人的不太一样。别人说怎么样增加投入啊、改善农业生产条件啊、提高农产品价格啊，这都不是根本解决的办法。

　　加强投入无非就是农田基础设施，改善水利条件。我们过去搞水利就是打深井，打到300米以下，把地下水抽出来灌溉，虽然提高了产量，但是付出了生态的代价。如果算生态成本的话，根本是完全不合算的。那里一到干旱的时候，无论是玉米还是小麦，不抽取地下水就会颗粒无收，农民连温饱都难以解决。所以他们就要改善水利条件，就是每百亩地要打一口井，保证农业有收成，不论付出多大的代价。

　　再就是提高农产品价格。现在一亩小麦可以生产到800斤，但这800斤小麦里，吃要吃掉500斤，实际上只有300斤可以作为商品粮，就算是一斤1.6元，也只有500块钱，但是要扣除成本之后就是不赚钱的。土地上还可以生产800斤玉米，这800斤玉米，可以卖1000块，但成本起码要一半，只剩500块钱。这一亩地我种了一年，只有500块钱的收入，一家五口人收入就2500块，这2500块怎么能够一年的支出呢？仅靠农产品提高价格，提高一倍都不会有太高的收入。

　　还有第三个，就是种经济作物。假设我不种小麦，不种玉米，改种水果和蔬菜。它们不能储存，你那里远离市场，要走很远的路。走50公里或100公里的话，交通成本就很高，不如离城市近的地方的农户有竞争力。所以第三条路也很难走通。就是一句话，这样的农民注定要贫困。

　　但实际上从京津冀的发展来看，为什么现在农民还可以，是因为可以打工，这是他们的主要收入来源。他们把老婆、孩子、老人都留在农村，土地实际上是老人和妇女在耕种，青壮年都进入城市打工。打工的收入一个月2000块，多的是3000块，一年有3万块。这3万块钱拿到家里去，既可以盖房子，也可以过一个比较好的春节，这样贫困问题就解决了。

　　现在打工又是一个新的问题。他的家在农村，一个人进城，年老不还得回来吗？劳动力始终在城乡之间流动，他们没有一个安定的家，夫妻不能团聚，孩子也不能享受家庭团圆的温暖，这始终是个社会问题。所以我们提出的城镇化是既解决农民的贫困问题，也能解决很多社会问题，也就是他们要进入城市，最起码农村的一半农村人口要转移到城镇里。

　　尽管北京像一个黑洞，辐射能力很强，但从现在来看，北京的大门已经对河北的农民关上了。现在确实有很多人在北京打工，你能不能让他们的家人和孩子一块儿进来，你能不能解决他的户口啊？你能不能解决他的社会福利和公共服务的问题？过去还勉强在舆论的压力下部分解决了一些，起码不把这些人往外赶，但现在又有很多的理由，不让这些人进来。所以不可能靠北京来解决河北的城镇化问题，就是河北不可能再靠减少分母，让大量的农村人口转移到北京和天津去，而是只能增加分子，也就是河北的城市人口要增加。

　　现在河北城镇化水平是40%，农村人口包括农民工在内是6000万人。河北有11个地级市，如果每个市能吸纳100万农村人口，那么就可以吸纳1100万人。现在河北大概有70多个县，一个县的县城人口现在是10万，如果变成20万，70多个县，这就吸纳了700多万人，这就将近2000万了。假如我们这一个县有10个镇，70个县就是700多个镇，一个镇增加2万人口，那就1400万。总的来说，通过城镇化就可以吸纳3000多万人。如果能实现这个目标的话，河北的城镇化水平就能大幅度的提高。那么河北农村的人口就减少了一半，它的耕地面积就会增加一倍。留在农村的人，从人均一亩地变成两亩，农村的收入就会提高。

　　但是这些城市客观来讲，吸纳能力是很弱的，因为它产业发展不理想啊。像东莞、佛山，像长三角，或者像山东的城市，它有很大的吸纳能力，那里都有很多的产业，这些产业又创出了很多的就业岗位。这些就业岗位，当然需要农村人来补充。他一个人找到了，他的工资就可以养活他的老婆和孩子，全家就可以进城。可以进城呢，他就不单是一个农民工，而是增加了三倍的人口，就会带来三倍的服务需求。比如他要买菜、买衣服、买文化用品，孩子要上学等等，这一系列需求，引致服务业的发展，服务业的发展也可以创造很多的就业岗位，这个城市人口规模就大了。这是一个滚雪球的累计效应，前提就是产业的发展。产业的发展就会带来人口的聚集；人口的聚集，它就会带来服务业的需求；服务业的需求，反过来又创造很多就业岗位。

　　河北应该发展劳动密集型产业。如果你不发展劳动密集型产业，那个就业岗位从哪里来，对吧？但是河北的产业恰恰不是劳动力密集型的，而是资金密集型的，吸纳的劳动力并不多。比如钢铁，虽然钢产量有几亿吨，但是它吸纳的劳动力很少；化工，虽然它附加值比较高，但它吸纳的劳动力也不多；比如说能源，一个电厂能吸纳多少劳动力啊，一个水泥厂能吸纳多少劳动力啊？而且这些企业都不能在大城市，污染本身就要离城市很远，离城市很远对大城市吸纳劳动力没有什么好处。

　　所以雄安新区的设立对河北是有很大的好处的。雄安可以吸纳河北的人口200万，这样就减少河北的人口压力200万，农村的人口就减少了200万。过去这200万人靠农村土地来生存，现在不靠土地，靠的是雄安新区生存。

　　雄安不会成为下一个曹妃甸

　　三联生活周刊：京津冀地区原本已经存在很多个新区了，国家级新区也有，但是发展的情况都不是特别理想，这些新区发展不起来的原因是什么？雄安新区未来的发展是否会和河北其他新区一样？

　　肖金成：曹妃甸呢，当时大家期望很高。曹妃甸新区确实具有非常好的条件，30万吨巨轮可以直达曹妃甸岛，这里是一个天然良港，在北方来讲是很少有的，不用疏浚，不用挖，航道直达港口，很难得。利用这个港口进口的澳大利亚、南非的矿石，在这儿发展钢铁得天独厚，有了钢铁生产当然就会拉动经济的发展，很容易形成一个规模比较大的城市。但是，曹妃甸也属于配套能力不够，只有钢铁你是很难聚集产业的。而且钢铁本身是一个高耗能、高排放的产业，它的产业是排他性的，你有了钢铁产业，其他产业都很难在这聚集。

　　离曹妃甸最近的唐海县，如果把基础设施搞得很完善，就会聚集产业。但在新区成立后的10年黄金发展期里，很多钱被投入到围海造陆上面了，并没有投入到唐海的基础设施建设。在以前的经济政策下，每年经济增长都在10%以上，大量资金在找项目，大量项目在找土地，这个时期给他们一个错觉，以为围海造了地，就可以卖高价，所以他们铆足劲去围海。没想到，围了海后，恰恰资金开始短缺了，而不是土地短缺，所以他们错过了整个黄金期，产业也没有得到有效的聚集，城市也没有如期地发展起来。

　　而天津滨海新区正好碰到这个黄金期，2003年我们给他们搞发展战略研究的时候说，滨海新区最大的优势是荒地，它有1000多平方公里的荒地，收不了多少粮食，但是搞工业得天独厚，而且离天津港又很近，他们有了地当然就可以发展产业。所以天津在此后10年，正好和国家的黄金期相吻合，是高速发展的10年，天津因为有了滨海新区的发展，整个城市的GDP增长水平有六七年都排名全国第一，于是天津滨海新区成为中国北方的一个新的经济增长极。

　　我们在2004年的时候统计过，滨海新区的人口是107万人，并不算多。我们当时估计说，天津滨海区如果发展得比较理想的话，应该在2020年达到300万人，2030年可以达到500万人，张家口、承德、保定，还有邢台、邯郸，都可以，河北贫困地区的人都可以到沿海聚集。现在没到2020年，人口已经300多万了，已经将近翻了两番，我们当时的预测还是保守了。

　　雄安新区肯定不会成为下一个曹妃甸。河北很多新区的发展不顺利，一个重要原因是投入不足，有些只挂了国家的牌子，但并没有政策和资金投入，地方政府不看好新区建设，本身财政收入就低，需要投入的地方太多，没有给新区太多支持。但雄安未来的投入和重视程度都是空前的，大投入就会有大发展。

　　（实习记者郭雨荷、吴杨对本文亦有贡献）

　　记者 吴丽玮

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