让“拆迁变法”成为改革成功案例
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:拆迁变法,改革,成功,案例
- 发布时间:2011-02-17 10:07
一年前，由于一个关于拆迁的偶然性事件，我和我的四位同事决定给人大法工委上书，督促拆迁条例的修改。
经过一年的等待，两次征求意见稿的发布，新拆迁条例仍在蹒跚前行。
所有的“变法”都有一个共同点：利益格局的重新构成。“拆迁变法”是中国改革中最典型的案例之一。它是一个“零和博弈”游戏：一方的利益必然意味着另一方的损失。拆迁条例和体制核心有关联，但不是直接指向它，所以它是改革的经典案例。
从2007年《物权法》公布以后，这个分享土地巨大增值的盛宴，面临着规则的调整，法律变革的形式背后是利益重组。改革中，谁可以主导，谁可以发出声音，谁可以推动，谁可以引领方向，都能在“拆迁变法”中对号入座。
它涉及中国改革中很多最核心的内容：现代化、城镇化、工业化。它可能在透支和消耗体制的合法性。我最大的担心是新拆迁条例出台的那一天，人们恍然间明白：在这个游戏中，自己只是看热闹的。
这一年的“拆迁变法”
“拆迁变法”就是中国体制改革的“麻雀”。
在这一年里，我一直在重复强调的就是不要“关门立法”。在这次新拆迁条例制定的过程中，也一定程度地体现了公开。
2009年底，我和我的同事向国务院法工委上书，国务院法制办在一周后邀请我们5个人和其他学者，一共十一二个人讨论拆迁条例的专家建议稿。那次，国务院法制办的人告诉我，从2007年3月起住建部就已经开始起草新的拆迁条例了。我们知道这个工作的进行，但是不知道具体内容。
中国的立法程序，前期一般是内部调研和协商，但是三年无声的等待实在太长。我们上书是希望能推一下。在和中央的接触中，我感觉他们是有动力来积极推进条例修订的。
国务院法制办在2009年12月就召开了两次专家研讨会。后来全国人大法工委也召集我们讨论。2010年1月29日草案公开征求意见，为期15天。对于这么重大复杂的法规来说，很多人认为征求意见的天数有点短。
当媒体、民众的期待都集中在这个点上，它却默默进入一个隐秘、相对内部化的通道。对于第一稿我发表了很多意见，有肯定的也有批评，但是总体上我认为第一稿有重大进步。
国务院法制办12月公布的“说明”，希望告诉大家这一年他们在干什么。第一次征求意见，就收到了6万多条。整理这些内容的确需要时间。在这之后，法制办又召开了43次座谈会，这也是进一步征求多方意见，吸收社会评论的过程。结果，第二稿和第一稿发生了重大调整，而第二次征求意见在立法程序上是值得肯定的。
第一稿出来以后，地方很着急。仅仅是关于旧城改造和危改造需要被征收人90％以上同意这一条，地方就很难做到。但是据说这是上海的实践，尝试用民主决策来解决实体问题。
所有的征地和拆迁都是官、商、民三者利益的调整。在一个地方发展里面，老百姓内部，利益诉求也各不一样。第一稿强调了民主决策的程序，第二稿修改了这部分内容，许多人说是倒退，我更愿意认为，这是决策者最终倾向于平衡各方的利益诉求。
地方的利益并不违法
我每天都要接待很多访民，电话就更多了。大家都在诉说个案，老百姓都在等，等新的条例。大家都有疑问，持续了四年多，为什么改不了呢。
中国一直在讲改革，有体制层面的，也有政治层面的，二者无法完全区分。体制方面的技术性改革一旦遇到各方力量的博弈，就需要政治的决断。
改革中，没有人愿意把真金白银的利益拱手相让。1994年以来实行分税制改革，但地方很多建设也需要钱。医疗改革、事业单位改制等等，很多都需要钱，所以地方对土地财政高度依赖。
另外，地方的经济发展模式都是短平快，对每个地方官员来说，任期内要有充分的政绩，土地涉及地方的经济发展和社会稳定，是最重要的东西。从这个方面来看，地方的利益是非常实在的、也不是违法的。
这次的拆迁条例从征地补偿来看，对补偿标准的确定程序做了一些规定。但是这里也留出了一个口子，补偿需要得到评估机构的评估。于是评估办法怎么制定，就是一个非常重要的问题。第二个征求意见稿里规定，评估办法由主管部门和地方政府来决定，这等于是个核心问题。
从短期来说，条例如果在2011年出台，那么最直接要做的就是，尽快落实条例中涉及需要进一步制定操作规则的内容。
另外，还要防止很多人看热闹引发新的矛盾，比如农民。他们对拆迁变法很关心。但事实上，拆迁条例讨论的是国有土地上的拆迁补偿问题，和农村的集体土地无关。集体土地征收的问题，要尽快公开立法议程，这个过程信息释放太少。
中期来看，因为涉及财产所有权的征收的问题，从《宪法》和《立法法》规定，应该由全国人大或者委员会来表决通过。现在授权国务院对拆迁立法，最终还是需要制定专门的法律。
长期看，我们需要一个不动产征收补偿管理法，对国有和集体土地统一管理，避免“同地不同价”的情况出现。
要降低“熵”的指数
在拆迁变法中，各种角色和行动，媒体和学者、民众，对体制改革的推动力到底有多大？改革一般都是自上而下，内部主导。但是现在，已经有更多外部关注的声音，只是这些推动力仍然是在边缘，这些角色看起来热闹，但是最大的特点是无力。
有官员登台发表各种宏论；有民众个体登台，用身体呼吁抗争；有学者登台，争论辩驳；有媒体出场，传载和输送各种呼声。大家都在呼吁，都在为自己的利益博弈。
但是社会共识为何没有变成社会的共同行动？知行合一在这件事情上显得异常困难，原因就是没有人会轻易放弃有利于自己的利益格局，除非他是天使，这是所有改革都要遭遇的宿命。
社会共识是满足一定的知情权和表达权，但是不足以引发有意义的社会行动，因为形成社会共识的人，一般没有决定的权力。
过去的一年，社会共识和社会行动的背离带来了更大的问题。一个人个体的权利行动需要集体的心理支持。如果人们没有过多的权利期待，舆论也不支持的话，他就不会心理不平衡。反之，如果所有人都说他是对的，他的心理就会格外强大。
社会共识指向南，社会行动走向北，这就持续产生大量的社会紧张。在物理学上的系统中，有“熵”这个概念，表明系统混乱程度。
在拆迁变法中，期待和事实的背离，让系统中“熵”的指数持续增高。人们采取各种更极端的方式抗议，公众共识不断明确，期待也逐步增加。
如果这种状态持续存在，社会会付出很大的代价，因为“熵”就是怨恨、不满、抗拒或者日后产生冲突的萌芽。
作为学者，我不会做任何感情化的批评，如果最后一切都没有改变，或者改变的不如人们期待那样多，该如何面对民众排山倒海的失望？
没有一个全知全能的决策者会拿出一个大家都说好的方案。但是，我的梦想是能有一个开放的平台，让参与者都能感受到自己的存在，多元参与和合作，这是改革路径变革的根本。
我们的改革中，有很多民主化的功能想象，比如听证会，在制度上，根本没有让代表投票，它本身就是咨询性的。拆迁条例的征求意见也是咨询，是为了让做出决策的机构更充分了解各种不同的利益诉求。但是那些听取的和没听取的意见，都要对民众进行说明，这样才能让决策受到理性的约束。
“拆迁变法”的意义不仅仅是技术层面的，更是要成为民意参与决策的第一个成功案例。
拆迁条例出台后，一切才能从想象走向真实。我是一个理想的现实主义者，我把改革的进程看成是相对合理的结果，远非完美，未来对它的抱怨完全是正常。今天的中国，已经是土地利益博弈的大战场，对于它所引发的经济、政治问题，我希望做一个呼吁者和建设者。■
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