水属于谁
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:水权,水资源,水利,节水
- 发布时间:2011-12-09 15:38
水到底属于谁？
在古代中国，由于水利设施多是政府兴修，水的分配权自然掌握在国家手中。即使清代在陕西关中地区出现用水户自行买卖水权的现象，但国家始终没有承认水权交易的合法性。
从新中国成立到改革开放前，由于水资源相对丰富，我国确立了公共水权的基本原则，即自由取用为主。
1949年11月，水利部就提出：“所有河流湖泊均为国家资源，为人民公有，应由水利部及各级水利行政机关统一管理。不论人民团体或政府机构举办任何水利事业，均须先行向水利机关申请取得水权——水之使用权和受益权。”
水的所有权和使用权，由此开始分离。
正是这一“国家所有”的模糊规定，使得水权问题也变成了一个模糊的问题。一个最浅显的问题是：一条河，沿途的各个地方都要用水，水到底属于谁？
分水
1954年，国家计委组织编制黄河流域综合利用规划，首次对黄河水资源进行分配。但因为缺乏实施机制，这一计划最后胎死腹中。
在黄河上游和下游河段，有关省区只好在私下里达成了饮水的分配比例。如在1959－1961年间，河南、山东、河北三省达成协议，枯水季节按2∶2∶1的比例引水。
1987年，国务院批准《黄河可供水量分配方案》，将当时黄河水的一大半分配给流域内的省区。要求沿黄河各省区制定各自的用水计划。它至今仍是各省区调配水资源的基础。
中国由此开始了水权制度的早期尝试。
其后，由于用水主体的日益多样化以及激烈竞争导致的水纠纷，水法应运而生。
1988年的春天，中国第一部水事大法《中华人民共和国水法》正式出台，由此确定了一系列水资源管理基本制度。
但是，初始水权界定不合理、取水管理办法不完善等问题随着经济发展对用水需求的增加而日益显现。
特别在没有建立水量分配的实施机制的情况下，分水方案难以有效落实。个别省份违规超采的问题突出，无法解决地区之间的争水矛盾。20世纪90年代，黄河甚至还因此而断流。
国家的高度重视，使得水权分配制度建设大踏步迈进。
1999年，黄河水利委员会正式实施对流域水资源的统一调度，并成立专门的调度部门——水利部黄河水利委员会。引黄各省每年申报用水需求，水利部审批后，报国家计委备案。
而其后连续三个特枯年份黄河没有断流，亦可视为分配机制改革的初见成效。
2001年，水资源的稀缺迫使位于浙中盆地的义乌在2001年出资2亿元向毗邻的东阳市买下了近5000万立方米水资源的永久使用权。这也促成了中国史上的第一宗水权交易协议。与此同时，甘肃张掖、四川绵阳、辽宁大连等地区也开始了水权交易的试点。
叫好者认为此举打破了行政垄断水权分配的传统，开市场配置水资源的先河。但反对者则认为这不过是水利部门的异地供水罢了，转让并无法律依据，且有违国家制度。
官方意义上的水权制度的确立始于2005年1月11日，水利部下发《水权制度建设框架》，此文件亦被称为开展水权制度建设的指导性文件。按照该框架的构想，国家拥有水资源的所有权，而水资源的所有权则被分配到用水户，用水户可以用分配到的初始水权进行转让和交易。
九龙治水
在中国，水的治理权力分散在水利、农业、电力等9个部门，一般被称为“九龙治水”。
而同一流域，又要被截成很多段，在水资源的使用上，各级主管部门按限额审批取水户的用水需求，发给取水许可证。
在审批权力上，又分中央、省、市和县四级，水利部的权力主要体现在各大流域和超大型水库的限额以上的取水许可，省、市、县三级政府的权限，则由各省规定。
在这样的条块分割中，水的分配和使用，就变成了各种力量的角逐。
2006年，重庆大旱，嘉陵江重庆段水位逐日下降，取水口全部暴露，无法正常取水。但金沙江上游的五十多座电站却要截留发电，不愿放水救灾，直到国家水利部门出面干预，才最终开闸放水。
在这种极端条件下，对水权的争夺就变得更为激烈---事实上，这样的“争夺”已经在发生，据曲靖市水利部门的一位官员介绍，早在2010年2月份，旱情露头，在一些地方，就出现了抢水事件，并因此而爆发暴力冲突。
在并不遥远的未来，可以预见的是，如果旱情进一步加剧，这样的利益冲突将会变得更加明显。弱水无三千，如何各取一瓢？同样的问题，又被摆到了决策者面前。
(据《南方周末》2010年3月31日)
国外水权管理特点
在美国，水权作为私有财产，其转让程序类似于不动产，水权的转让必须由州水机构或法院批准，且需要一个公告期。美国有不少调水工程，对于这些调水工程的用水户，一般允许其对所拥有的水权进行有偿转让；另外，美国西部还出现了水银行，水银行将每年的来水量按照水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，从而方便了水权交易。
此外，澳大利亚、加拿大和日本等也在努力培育、发展水市场，积极开展水权交易，智利、墨西哥、巴基斯坦、印度、菲律宾等一些发展中国家也在尝试通过建立水市场进行水权的转让。
美国调水工程的受益者要取得调水，就需要支付资源水价，它包含在容量水价之中，属于一次性支付。以美国科罗拉多州—大汤普逊调水工程为例，该工程的调水量约为3.82亿立方米，将其分成31万份。农业、城市和工业各自持有的份额可以买卖和交换。1962年农业占80％以上的份额；而城市所占份额不足20％。到了1992年，农业占55％的份额，城市占41％，工业占4％。整个70年代和80年代，每份调水的价格在1200？2000美元之间波动。
法国对于获取水权和污水排放也收取一定的费用，用于建设水源工程和污水处理工程，以达到“以水养水”目的。另外，政府还对每立方米供水收取0.105法郎（折合人民币0.11元）的国家农村供水基金，用于补贴人口稀少的地区和小城镇兴建供水、污水处理工程。
（据《中国水利报》2002年8月29日第四版）
致公党中央建议：确定水权优先权规范水权转让行为
在今年全国政协会议上，致公党中央提出建议，确定水权优先权，规范水权转让行为。
近年，我国经济高速发展，工业化和城镇化加快，水资源利用呈现日益加剧的趋势，越来越多的水资源“农转非”。在过去的几十年中，农业用水比例从90%下降到目前的60%~70%。根据预测，到2050年农业用水占总用水量的比重将进一步下降到50%左右，而工业用水和城市用水会呈现不断增长的趋势，因此，农业用水向其他产业转移是用水管理面临的一个实际问题。
致公党中央建议，明晰产权边界，完善与改革水资源产权制度。立足于水资源有偿使用制度、重点解决水权交易与转换中存在的问题，建立适宜的水权交易机制。实行多元化的监督机制。
要提高农民在灌区水管理中的参与度。一方面可以缩短管理的信息链，效率高；另一方面可以形成自我约束自我保护的管理模式，减少不必要的矛盾。
要完善补偿机制，水权转换中发生的各种费用成本应有用水单位承担，导致的损益和各种风险也应由用水单位负责。所获得的收益，应主要用于农民补偿，保障农民生活。
同时，应从转让水权所得的资金中划分一定比例的资金用于农村基础设施建设，尤其是节水技术的应用和建设，使灌区节省出更多的水，实现多赢。要多方合作，解决失水农民生存问题。
为农民创造就业机会。各地政府应结合产业结构调整，增设定向失水农民的技能培训，向农民传授农业种植技术或就业技能，政府应针对水权交易市场，尽快设立“失水农民创业基金”，鼓励农民自主创业，保障农民生活水平。
（据中国水利网站2011年3月11日）
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