WTO对中国裁决回顾
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:WTO,欧盟
- 发布时间:2011-12-09 15:49
2010年2月4日，中国常驻WTO代表团致函欧盟WTO代表团，就欧盟对华皮鞋采取的反倾销措施提起WTO争端解决机制下的磋商请求，正式启动WTO争端解决程序。时隔18个月，今年的10月28日，世界贸易组织(WTO)专家组终于裁定欧盟对华皮鞋长达5年的反倾销措施违规。
这是中国入世以来首起挑战欧盟反倾销措施案，以胜诉告结。
转眼就到2011年的12月11日，十年过去了，世贸组织对中国做了哪些裁决？中国在此过程中又经历怎样的心态转变？
为理清其中脉络，本刊记者对中国加入世界贸易组织以来参与的WTO争端解决案进行了梳理。据最新统计，中国十年来共遭逢31个WTO争端，共22个案件，在8个案件（涉及8个争端）中作为起诉方，在14个案件（涉及23个争端）作为被诉方。已经结束的起诉案件7个，已经结束的被诉案件9个，其余还在进行中。
“中国基本维持着攻少守多的状态。不过从入世过渡期内刻意回避到入世过渡期后毅然参与，到近年来主动利用，显示了中国政府利用WTO争端解决机制的态度已属于‘平常心’。”复旦大学法学院教授龚柏华对《瞭望东方周刊》说。作为WTO争端解决专家组指示性名单专家，龚柏华跟踪研究了中国入世10年来的每一起WTO争端解决案。
过渡期“和为贵”
据本刊记者统计，自2001年12月11日入世之后的六年里，中国与其他国家的贸易纠纷诉诸WTO争端解决的不过3例，即2002年中诉美钢铁保障措施案，2004年美诉中集成电路增值税案和2006年美、欧、加诉中汽车零部件案。
对此，西方一些学者认为，这是美国、欧盟等给中国消化入世承诺的一个所谓“矫偏期”。“中国是在没有完全符合WTO体制要求的情况下加入WTO的，相关的法律法规肯定还有很多漏洞，如果这个阶段美欧要跟中国打的话，可以打很多案子。”龚柏华说，美欧之所以并不急于对中国发起WTO争端解决，主要还是考虑到中国正处于WTO“过渡期”。
这个过渡期是指WTO在考察和接纳新成员时，基于对新成员经济实力及国内市场对外开放承受能力的特别考虑而给予的“缓冲期”。但WTO协议对此并无具体规定，甚至对“过渡期”这一概念本身都未作出明晰的界定，它更多的是人们根据WTO新成员的入世承诺而施加的一种合理推算和形象概括，普遍认为的是，我国2001年12月11日加入，到2006年12月11日算是入世过渡期结束。
除了外部因素，龚柏华认为，中国在入世初期“以和为贵”的谨慎心态是该阶段内诉诸WTO争端解决案例不是很多的主要原因。
此时中国一直希望保持入世后比较良好的贸易环境，“觉得打官司总是不好的，可能意味着双方关系的恶化，我们在初期也没有经验，很在意打官司有没有必胜的把握，这就影响到具体操作，不大容易起诉或应诉。”龚柏华说。
这种态度直接地体现在几个案例的处理中。2002年3月26日，刚入世几个月的中国第一次利用WTO争端解决机制以原告身份告美国，但却是在继欧盟、日本和韩国之后提出的磋商请求和设立专家组请求，且指控事项与其他WTO成员几乎相同。
这被认为还算不上真正意义的中国独立参与WTO争端解决机制。“中国刚入世，根本没有经验，对WTO争端解决机制一无所知，当时欧盟主动邀请中国参加对美国的诉讼，说可以教中国怎样做，从写诉状教起。另外这个案子也比较简单，美国的做法很明显是违反WTO规则的。这也是我们考虑加入的重要原因。”龚柏华说，在这个案子里中国基本是在跟着学。
虽然是搭欧盟的“便车”，不过刚入世不久就赢了案子，对于提振中国的信心还是起到了很大作用。此外这是中国第一次以申诉方的身份出现并参与了全过程，通过该案，中国对争端解决程序和WTO适用协定有了更深入的理解并且积累了经验。
第一例争端案找上门来
案子开始找上门来。
2004年3月18日，美国就中国集成电路增值税退税政策提出WTO争端解决机制下的磋商请求。这是中国入世以来美国第一次指控中国。
磋商是进入国际贸易争端解决程序的第一阶段，“若一方提出磋商，就是进入打官司阶段了，另一方不能拒绝。”龚柏华说，磋商不成之后再经历斡旋和调解（不是必经程序，当事方自愿）、专家小组、上诉程序，“而在2004年的背景下，我们还是不想让这个案子走得太远，事先做了一个评估，觉得胜率不高，就做了妥协。”
2004年7月14日，中国常驻WTO代表团大使和美国常驻WTO代表团大使签署了《中美关于中国集成电路增值税问题的谅解备忘录》。随后，双方向WTO履行了通报义务。美方表示撤回申诉。至此，该案以磋商达成妥协而结束。
龚柏华认为，这种处理方式使得此案涉及的法律主张并未得到WTO争端解决机制的检验，留下许多模糊点。“现在回头来看，是与非要通过诉讼才知道。完全可以拿到专家组裁定，裁定对我们不利的话还可以到上诉机构，如果走完这个过程还裁定中方不对的话，至少也为产业换回两三年的发展时间。”
为练兵，以第三方身份积极参与
过了相对风平浪静的六年后，2007年，加入WTO过渡期结束第一年，中国的WTO争端解决案件爆发式增长。
据本刊记者统计，仅仅这一年，WTO成员所提起的全部13起争端解决案件中，针对中国提起的就达4起，即美诉中出版物案、美墨诉中税收优惠补贴案、美诉中知识产权案。而中国自己提起的只有1起，即中诉美铜版纸“双反”措施案，有关中国作为当事方的案件占全年提起案件的近40%。
对于该时期案件井喷的原因，龚柏华认为，一方面是美欧等国内部政策的调整，对于走出过渡期的中国不再“克制”。更重要的是中国经过初期的经验积累，敢于积极应战了。除了初期的几次实战外，中国一直在积极通过作为第三方参与WTO争端解决案。
“除了原告和被告，其他国家都可以申请成为第三方，旁听案子，发表意见。”龚柏华认为中国旨在练兵，“早期多参与，就能多了解WTO的规则信息。有些案子可能涉及中国利益，我们也可以发表观点影响专家组的评判。”
据统计，自2003年首次在印度诉美国纺织品原产地案（DS243）作为第三方参与WTO争端解决来，截至2011年9月底，中国作为第三方参与WTO争端解决案件总次数为78次，其中，加入世贸组织后的前4年参与了55起，此后6年仅参与了23起。
激增的诉讼加上前期经验的积累，使得中国开始改变利用WTO争端解决机制态度，美诉我知识产权案就在这个时候找上了门。
“美国此前就指责中国对知识产权保护不力，中国觉得这是有客观原因的，希望通过共同合作来解决。但美国也许是迫于国内政治压力，突然就发起了WTO争端解决。”龚柏华说，中国对此的反应就非常强烈，停止了一些双边贸易合作谈判。
从被动走向主动
知识产权案是中国由被动走向主动的一个节点，自此之后中国开始寻找机会主动出击。
2007年9月18日中诉美铜版纸“双反”措施案，即是中国政府对主动利用WTO争端解决机制态度的标志性转变。该案是中国第一次作为独立的申诉方提起，“能抓到美国做法中不符合WTO规则的点是非常不容易的，能够在这个时间段改变过去的防守型姿态，对中国来说也是跨出了很大一步。”龚柏华说。
但这次主动却遭遇“意外”。美国反倾销程序有两步，首先是美国商务部制定反倾销政策，之后美国国际贸易委员会做损害裁定。“中国在美国国际贸易委员会未就国内损害作出最终裁定时，就提出了WTO争端解决，没想到后来美国国际贸易委员会裁定认为原产于中国的铜版纸未对美国国内相关产业造成实质性损害或可预见性威胁。这样我们告的对象就没有了，等于是白告。”
不过2007年的练兵，使得中国对待WTO争端解决的态度已渐趋理性。商务部部长陈德铭在2008年初全国商务工作会议上曾说，“对其他成员损害我利益的行为要善于运用世贸组织争端解决机制”。
据本刊记者统计，2008年和2009年中国主动申诉的案件有4个，即2008年的中诉美反补贴与反倾销措施案，2009年的中诉美“727条款”案、中诉欧紧固件反倾销措施案、中诉美轮胎特殊保障措施案。而在入世最初的六年间，中国作为申诉方参与WTO争端解决案件仅有两件。
2009年，WTO新发生案件半数涉及中国，中国超越美国、欧盟成为当年WTO争端解决活动中心，被学者称为“中国在WTO争端解决中的崛起年”。
2010年后，中国利用WTO争端解决机制渐入常态。据统计，2010年和2011年自今，中国应诉的案件有6件，即2010年欧诉中紧固件初裁案、美诉中电子支付系统案、美诉中取向电工钢反倾销和反补贴案、美诉中风能设备补贴案，2011年欧盟诉中X射线安检设备反倾销措施案、美诉中对来自美国的白羽肉鸡产品反倾销和反补贴税措施；申诉的案件有两件，即2010年中诉欧皮鞋反倾销措施，2011年中诉美反倾销归零案。
很难简单判断输赢
打官司必然有输赢，然而WTO争端解决经常无法简单判断。“比如一个案子涉及十个争议点，有六个点我们赢了，有四个点我们输了，但有时输的那四个点很重要，输赢就很难评判。”龚柏华说，有时在裁定上输了，但在时间却上赢了（如争取到保护产业的时间）。
根据WTO争端解决程序，在WTO进行诉讼并不中止被诉措施的执行，即便一项措施最终被裁定违法，在裁决最后通过后，被诉方还可以有一段执行的合理期间。
虽然很难判定输赢，但龚柏华认为笼统讲中国方面输多赢少。本刊根据公开报道统计，在已经结束的7件起诉案件中，中国胜诉的案子有4个，即2002年我诉美钢铁保障措施案、2009年我诉美“727条款”、2009年我诉欧紧固件反倾销措施案、2010年我诉欧皮鞋反倾销措施；“不了了之”的案子1个，即2007年我诉美铜版纸“双反”措施案；各有输赢的案子1个，即2008年我诉美反补贴与反倾销措施案；败诉的案子1个，即2009年我诉美轮胎特殊保障措施案。
在已经结束的9件被诉案件里，败诉的案子4个，即2006年美欧加诉我汽车零部件案、2007年美诉我知识产权案、2007年美诉我出版物案、2009年美欧墨诉我出口限制案；各有输赢的案子1个，即2007美诉我税收优惠补贴案；和解的案子两个，即2004年美诉我集成电路增值税案、2008年美欧加诉我金融信息案；磋商解决的案子两个，即2008年美墨危诉我出口补贴案、2010年美诉我风能设备补贴案。
中国对WTO裁决的执行几乎是百分百
伴随着案件的输赢沉浮，中国方面利用争端解决机制的心态和做法渐入成熟期。三个案件的取胜很能说明这一点。
2010年9月29日，中国在“美国某些影响中国禽肉进口措施案”中得到专家组的裁定支持，迫使美国修改相关国内法规；2011年3月11日，WTO上诉机构就“美国对来自中国某些产品最终反倾销和反补贴措施案”公布裁决报告，在两个重大体制性问题上，推翻了专家组的裁定，中国政府反败为胜；2011年7月15日，上诉机构在“欧盟对来自中国的某些紧固件反倾销措施案”中，维持专家组裁定，认定欧盟反倾销基本法违反《反倾销协定》第6.10条的规定。
而另一方面，2010年来，中国也面临一些重要的WTO争端解决案的挫败。2011年9月5日，上诉机构就“美国影响进口自中国的某些客车和轻型卡车轮胎案”公布裁决报告，维持专家组裁定，中国政府企图推翻美国对华特保措施的努力挫败。
失败也间接推动了中国在相关法律法规方面及时调整更新。如2007年美诉我出版物案是入世以来中国作为被申诉方第一起服务贸易案，WTO上诉机构基本维持了专家组裁定，认为中国的相关规定与世贸规则不符。今年3月17日，新闻出版总署公布修改后的《订户订购进口出版物管理办法》，之后的19日，国务院公布《国务院关于修改〈出版管理条例〉的决定》的国务院第594号令和关于修改《音像制品管理条例》的国务院第595号令，6月7日，WTO公布了中国提交的执行情况报告。
“在这样的案子中，中国政府相关部门及时审视了相关规定，有些规定一方面可能与中国入世承诺不符，另一方面在实践中又实现不了管理者的意图。这些不合时宜的条款就此被修改完善。”
龚柏华说，中国目前对于WTO裁决的执行状况几乎是百分之百，“汽车零部件案子，我们输了，法规修改了；知识产权案子输了，也修改了法；虽然有些涉及的法规修改起来有难度，在时间上需要缓冲，但我们态度很明确，肯定是会改的。”
攻少守多但不失均衡
十年中，面对WTO争端解决，中国基本维持着攻少守多但又不失均衡的状态。据本刊统计，中国作为争端方参与的31个WTO争端里，美国是中国主要目标，占了中国8个起诉案件中的6个，欧盟占2个。美国对中国发起12起，欧盟5起，墨西哥3起，加拿大2起，危地马拉1起。
在提起下一个十年的状况预估时，龚柏华认为，从中国经济的发展趋势来讲，将来面临的贸易摩擦会越来越多，“不仅是和欧盟，还会有更多的发展中国家。”
贸易争端的领域也会放大。“如今美欧告我们的范围非常广，我们发现他们问题的能力还不够。”
据统计，中国作为争端方参与的31个WTO争端里，中国发起争端解决的案子主要集中在贸易救济领域（目前中国告美欧的案件主要是反倾销、反补贴和特保，唯一的例外是告美国的727禽肉案），而美欧对中国发起的争端解决案子涉及货物贸易、服务贸易和知识产权多个领域。
“美欧有些政策规则隐含很深，不像我们部门的规章，有些在字眼上都不符合WTO规则，很容易被抓住把柄。”龚柏华说，走出去的企业需要在实践中多发现问题，及时跟政府沟通，“比如涉及技术标准、卫生检疫的贸易壁垒，都可能成为争端解决的诉由。”
中国告美国的727禽肉案即是一个很好的例子。在2004年，中美两国同时暴发禽流感，此时双方均停止进口对方禽肉产品（事实上中国的禽肉产品此前也从未打入美国市场）。为解决中美禽肉贸易问题，当年4月，双方经商谈同意同时解除“禁令”，美方提出希望先行出口，并保证履行承诺。中方单方面提前对美国禽肉产品开放了市场，然而美方却千方百计阻止中国禽肉产品出口美国。美国农业部以“履行有关法律程序”为由，将此事一拖再拖。
“这个案子中美国采用财政拨款等隐晦的方式来限制中国禽肉出口，最初就是由我国的企业先发现的，然后跟政府沟通，走了WTO争端解决，专家组几乎支持了我们的全部主张，大获全胜。”龚柏华说。
此外，他认为，培育高水平的WTO争端解决问题专家、律师也需要更加重视。“在WTO法律实践领域，当前中国律师仍然比不上美国或欧盟同行有经验、能胜任。”龚柏华说，目前的案子中，我们相当部分是靠外国律师操作，中国律师也是有海外留学背景、有海外律所工作经验的。“目前纯粹靠中国律师来打官司的话还没有。”
除了培养人才，以更加成熟的技术和心态面对WTO争端解决机制也显得十分紧要。“中国要学会运用各种手段，外交磋商与争端解决手段不是替换关系，而是互为补充。”龚柏华认为，“美欧诉讼中的手段和技巧我们其实也开始用了。”
《望东方周刊》记者张海林|北京报道
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