深圳再次进行土地制度改革。而且是在经国务院同意后，由国土资源部和广东省联合督导之下的一次新尝试。上周五，粤省政府、国土部和深圳市联合宣布启动此次“土改”。早在2月29日，由深圳方面草拟的《深圳市土地管理制度改革总体方案》，已获得省部委的联合批复，据称该方案的酝酿历时两年。
改革开放30年后，深圳面临无地可用的困境与尴尬，面临着土地空间不足和存量土地粗放、低效利用同时并存，土地利用方式落后和调控手段匮乏相互制约等方面的问题，未来十年深圳可提供新增建设用地仅59平方公里。
深圳此次的土改总体方案，据说是以“存量土地的高效盘活”为主线，重点围绕：完善国有土地产权制度和深化土地资源市场化、创新土地资产资本运作机制、加强土地节约集约利用、严格耕地保护、强化土地市场调控与监管、协调区域土地利用和完善土地管理法治环境等八大重点内容展开。其核心主要包括：土地产权制度改革和土地二次开发利用机制创新，调控手段围绕土地用途管制制度改革和土地有偿使用制度改革两大重点。
深圳与国内一、二线大中城市相比的一个显著特点是，城中有村、村中有城。数十万原住民大量的违章建筑，应该是此次土改中一个极难回避的敏感内容；有深圳的土地规划官员透露出此次土改，深圳方面的意图或将是：“想把违法建筑占地、土地法规定的征地办法未曾完成而实际上已开发成片的地区，打包放到一个政策框架里，让国土部认可，从而实现对国土法的绕道通过”。
深圳二次土改在高调声中开锣，却依然让人难以洞悉其目的所在。有些人自以为看破其中的玄机，抢先发表高论，却遭到官方严词否定。比如说，有媒体将深圳土改“总体方案”中的相关条文解读为“深圳小产权房有望确权”。但深圳的常务副市长立马就说，“这一解读是不正确的；对于非法房地产和违法建筑，深圳将坚决打击、不给出路！”
笔者看过去年9月的该方案版本（不是今年5月的最新版）。篇幅不长，却尽是一些条条框框的大原则，没有具体的案例和做法。不清楚这样的方案，是否能够“理论指导实践”、以及究竟能够解决什么样的棘手难题？
截至2011年底，在深圳1953平方公里的地域范围内，星罗棋布的违法建筑竟达到37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，占深圳市总建筑面积的49.27%。针对这些原住民建造的违法建筑，市规划和国土资源委员会曾数次表示，这些都不属于国家国土资源部正在清理整顿的小产权房范围，而应该属于“历史遗留违法建筑”。
按照官方的思路与逻辑来理解，既然深圳的这些农民房都不算是“小产权房”，那么此次是否确权？当然就要另说。因为“确权”就意味着，要给这些违法行为开绿灯、放其一条生路。
一方面，深圳在2004年的全市土地国有化，几乎就是在一夜之间实现的。因为这是未曾对农民给予适当性补偿前提下的一次政府行为。几十万的本地原住民，在稀里糊涂的睡了一夜觉之后，第二天早上醒来，就发现原本属于村集体所有的土地，全部都已经国有化了，且没有获得应有的适当性补偿，这些农民的意志和权利何在呢？
另一方面，地方政府这样做，应该也有迫不得已的苦衷。比方说，这些农村土地原来就是村集体所有。那么，如果各家各户农民都要盖自家的住宅，即便召开村民大会讨论通过一下，于情于法于理，也是说得过去的。因为这些是村集体所有的土地，村民大会应该有权来决定属于自己利益的事情，且农民建房又不需要经过市政府的规划、国土和建设主管部门的批准同意，就可以开工建设。
但问题是，这些星罗棋布的村庄全都在市内，农民随意乱搭建，当然会把一个现代化、又高度国际化的城市，搞得城不像城，村不像村。而土地一旦收归国有之后，原住民建房都必须要经过政府部门来批准和监管，情况自然大不一样。
对于此次土改之目的，尽管学界是众说纷纭及雾里看花，但笔者依然相信，此次土改之目的：一、绕不过农民大量“历史遗留违法建筑”如何处置这道坎；二、把现有的“存量土地盘活”，为深圳今后的可持续发展，找到后续支撑的土地资源，既是总体思路、又是改革的主线和最后结果。
钟林
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