广东升级考题下的佛山试验场

　　顺德大部制改革引发广东行政体制改革大潮，南海村镇“政经分离”的改革触及当下农村最复杂的社会管理难题，整个佛山全域的城市升级则瞄准的是现代化城市的未来之路

　　现在的佛山是一个巨大的试验场，这里正在进行中国最大胆的改革试验。

　　在广东排名前三位的城市中，广州、深圳以其独特的历史地位和城市实力领跑珠三角，排位第三的佛山则拥有广东最强大的制造业集群，近年来更是在改革上发力甚猛，顺德大部制改革引发广东行政体制改革大潮，南海村镇“政经分离”的改革触及当下农村最复杂的社会管理难题，整个佛山全域的城市升级则瞄准的是现代化城市之路。

　　顺德“大部”向前冲

　　顺德的改革，是政府“自我革命”的开始。

　　“比如钉木头，你用六斤力可以钉进三寸，但不能简单地说，我现在再用六斤力，可以再进三寸，这是进不了的，你必须要考虑它周围的环境，已经把它死死抱住了，你再用三斤力，可能只是再进0.3寸，是这样一个道理。”接受《小康》记者采访时，谈及当下改革难度，佛山市委常委、顺德区委书记梁维东打了个生动的比方。

　　大部制的“削权”之举还未结束，顺德又开始了新一轮的“三大改革”。

　　“首先是城市发展滞后于经济的发展；其次是上层建筑的滞后，政府的管理和服务越来越不适应经济基础，具体的表现就是我们变得越来越缺乏灵敏性，越来越变得疲于奔命；第三个制约是农村的问题，新旧矛盾在不断地交织展现，所以这个群体变得和整个社会很不和谐。”梁维东说，在大部制改革的基础上，顺德梳理出改革深化面临的“三大矛盾”，并向广东省委书记汪洋作了汇报。

　　为破解这“三大矛盾”，从2011年8月开始，顺德一连三个月推出行政审批制度改革、农村综合改革、社会体制综合改革，系统化地将改革从体制内向体制外延伸。在此之前，顺德获得广东省授权，在行政执法、财政管理、参会发文、干部人事等方面享有“地级市权限”。

　　顺德一方面在行政管理方面扩权，另一方面却在行政审批方面大力限权。

　　在花了数月时间整理出各级政府部门的审批事项和“公章”后，顺德梳理出区级行政审批、征收、处罚等8大类行政管理事项共5720项。

　　“实际上在所有的改革里面，如果政府不动、不首先动，其他改革就无从谈起，所以我们在推进改革的时候，首先是通过厘清整个权力清单，找出制约改革发展的主要矛盾。”梁维东说，顺德市随后提出“削权清单”，建议取消和优化审批事项548项，积极启动“第二轮放权”。

　　放权是为了实实在在优化程序，提升效率，改变以往的管理方式，从“严入宽管”改变为“宽进严管”。

　　商事登记制度改革今年4月21日率先出台，27日获得广东省政府的批准。五一假期一过，顺德就开始实操，5月3日发出广东首张商事登记营业执照。过去需要7天才能办好的事情，如今只需一天就可以完成。

　　“一个是企业的登记制度，一个是投资的审批制度，一个是外商企业的登记制度，这三个是影响最大的，所以我们在摸清底数的基础上，进行了内部的大幅度的改良，就是‘三集中三到位’。向省里申请减免的548项审批事项也主要集中在这几个方面。”梁维东对《小康》记者说，顺德现在正同步推进审批电子网络一体化工作，已有6大部门90项审批事项与系统实现完全对接，7月1日，电子审批系统和网上审批大厅将投入使用，市民轻点鼠标就能享受服务。

　　但是权力的下放过程并不容易，工商部门现在属于垂管体制，上下对接不易，在今年两会期间，广东省委书记汪洋亲自率队前往国家工商总局沟通，得到工商总局局长周伯华支持，最终下发相关意见力挺顺德先行先试。

　　政府自我“削权”的同时，也启动了政府购买社会服务的尝试。

　　法定机构的试点就是其中之一，顺德初步确定的首批法定机构组织，涉及保障房管理、人才引进和服务、生产力促进、文化艺术发展等方面，计划在6月完成。这将是顺德放弃政府“大包大揽”的又一次大胆尝试。

　　但在半年之前，没有人能说清楚“法定机构”是怎么回事。全国事业单位改革各取其径的时候，顺德却想做一个学习者，他们学习的榜样就是香港。

　　香港的法定机构分为三种：一种是公共服务的机构；一种是公营公司；再一种是专业组织。顺德想尝试的公共服务的社会化，为此专门成立了法定机构事务委员会，负责法定机构的顶层设计。

　　刻下已经进入运作的法定机构初显雏形，顺德区经济促进局即将成立一个法定机构--生产力促进局。但这个生产力促进局不再是行政意义上的机关单位，而是一个以事业单位注册、企业化运作的独立机构，其定位是政府部门执行的衍生，主要职能是承接政府服务企业的职能，开展社会化、市场化的服务。

　　与此同时，顺德启动政府内部改革，政府聘员全部转化为雇员，全面实施政府雇员制。作为这项改革的重要配套，顺德区属机关单位普通雇员的工资标准出炉，普通政府雇员年薪最高可达到148700元。

　　简政放权、探索社会服务之外，在农村综合改革方面顺德则以集体资产的阳光化方式切入。

　　在镇一级设立农村集体资产交易管理所，是顺德深化农村综合改革的重要一步。在乐从镇上华村党支部书记郑建华看来，只要集体资产阳光化，村民利益得到保证，接下来村里各项事情的进展就会相当顺利。所以她上任后采取的办法，就是将所有集体合同都明确为三年一签。“就是一届班子的任期时间，所有事情都公开透明。”郑建华说。

　　为规范农村集体资产交易，今年2月1日顺德以农村综合改革一号文形式出台《顺德区农村集体资产公开交易试点管理办法》，并于乐从成立了首个农村集体资产交易管理所。现在顺德10个镇街都启动了交易管理所筹建工作，到年底将陆续启用；而农村集体资产三级交易管理体系的建立，对于未来村镇的发展意义巨大。

　　但是顺德改革面临的阻力也极其巨大。在广州社科院研究员彭澎看来，某种程度上顺德在改革方面是“孤军深入”，需要后援。今年广东省党代会上，“推广顺德综合配套改革的经验”被写进了报告里面，会后佛山即以顺德大部制为蓝本的改革方案推广到所辖五区，但“顺德大部制不会被照搬过去，因为很难复制。”

　　南海“政经分离”重塑基层

　　沈小琴很忙。从5月9日开始参加广东党代会，这位来自南海区里水镇北沙村的党总支书记就不断地“抢麦”发言，在一次分组讨论中，她发言后点名让佛山市委常委、南海区委书记邓伟根作补充，前来听会的广东省委常委、组织部长李玉妹赞赏称“佛山女干部很厉害”。

　　“其他孩子过年都可以买新衣服，买个名牌的运动鞋穿在身上，你自己孩子穿着个一般的鞋子，孩子有卑怯感，父母也有卑怯感。”说到村里面临的发展压力时，沈小琴如是说。她12岁继承父业做女铁匠，长大后创业养殖珍珠，在35岁时回到村里，成了全村人致富的带头人。

　　但是发展经济与社会工作搅和在一起，却让这位带头致富的女书记感到有些吃不消。“卫生压力、治安压力、消防安全的压力？？”沈小琴称，“有两个脑袋都不够用。”

　　南海区有224个村(居)，尽管发展情况不尽相同，但面临的处境却大同小异。

　　“我2010年到南海之后，用了3个多月时间，把所有的村居都走了一遍，就想知道现在村（居）基层到底会碰到一些什么问题。结果都在讲分红问题，这个问题把所有村（居）的主任、书记全困那里去了，那还做什么服务外工、社会建设管理。” 佛山市委常委、南海区委书记邓伟根说。

　　这引起了邓伟根的深度思考，这位暨南大学的经济学博士在从政前以研究产权制度闻名，他进行了长达半年的长考，并把这一问题带到课堂上与学生们共同讨论，试图寻找最佳的解决方案。

　　2011年1月召开的南海区委全会上，邓伟根首次提出“要深化农村综合体制改革”，涉及农村基层组织运行、公共服务延伸等多个方面，这一方案后来被总结为四个字“政经分离”。

　　看似简单的四个字触及到了农村基层自治最为敏感的问题，上世纪90年代发端于南海的农村土地股份制改革，释放了农村生产环节的活力，当地以低廉的土地成本招揽了大批工厂，带来了农村财富的增长。但在分配环节，由于该制度缺乏对股权的清晰界定，以“村民”而非“股东”身份作为利益主体的分配制度，逐渐引发了一些矛盾，诸如外嫁女、农转非等群体的利益争夺等。

　　村委会与经联社“政经混合”的体制，既让村委会承担了经济发展的职能，又让农村集体经济游离于市场经济体系之外。权力和金钱的双重结合导致某些村镇地区问题频生，随着农村集体资产壮大，缺乏民主决策、信息公开、有效监管等因素导致的上访案件不断上升。

　　“所谓政经分离，一方面是巩固整个村（居）自治这个基础，同时要求党建工作要同步跟进，去年年初，我们有意识地把所有村（居）的支部全升格为总支，把政经分离以后的经济组织变成底下的一个支部，从架构上开始酝酿。利用村级选举换届的时候，明确要求党总支书记，就是村（居）书记不能兼经联社的社长，不能兼经济组织的领导，要求村（居）主任包括村（居）委员都不能兼。”邓伟根说。

　　原来党政一肩挑的村支书沈小琴，正是在这样的制度安排下，不再兼任经联社社长，而只是单纯地做自己的党总支书记。

　　有人曾问沈小琴，“你当书记都没权了，还有什么干头？”

　　“政经分离后，基层党组织、自治组织与社区服务中心三位一体，村（居）书记干什么？归纳起来就是党务、政务、服务、监督，简称‘三务一监督’。而经济组织的职责是一确权、两平台、三发展。”邓伟根说。

　　一场涉及农村根本问题的改革，就这样在南海村级选举换届的时候趁势展开。

　　广州社科院研究员彭澎在南海推行“政经分离”的过程中，专门前去做了多次调研。在他看来，政经分离的最大亮点是使行政权力、党权跟经济权利分开，村长书记不兼任经济联社的社长。等于是选了村主任、书记，他们没有财权。他决定了还要向经济联社的社长要钱。而经济联社的社长严格要求由股东大会选举产生，股东大部分是村民，这样就有了制约机制。把集体资产都放到公共平台上进行交易，政府和村民都可以监控，就保证了集体资产不被非法变卖。不会出现一些违规现象。

　　“一个是选举，一个是机制。这两个治好了，就可以避免乌坎事件的发生。”彭澎说。

　　5月21日，里水北沙村经济社、经联社等9个党支部挂牌。这是南海全面铺开优化村居党组织设置工作后，首个建立规范基层党组织架构的村。之前一直忙于搞经济的沈小琴，现在可以腾出更多精力来搞党建。

　　“南海愿意做一个样本让大家来剖析，然后为全国探路。其实南海不是全都有钱， 200多个村（居）最有钱的过一个亿，最没钱的不超过三万。很多人不相信，我们无论村（居）大小、贫富都是政经分离。”邓伟根说，这个坚信自己找到了解决农村根本问题的官员，正在不断把改革向前推进。“最好的顶层设计是基层设计，所以我准备写本书叫《捍卫基层》，我都不用‘保卫’了。全世界都一样，任何一个执政党都是从基层做起的。”

　　邓伟根希望把南海的经验推而广之，也希望把各种先进的管理方式推广到基层。5月16日，南海组织了16名村（居）书记赴香港举办村（居）社会管理研习班，学习考察社会建设先进理念和成功经验。

　　“政经分离只是一个序幕，只是一个突破口，底下我们还要做几篇大文章。”邓伟根说，他一直遗憾未能在党代会上与广东省委书记汪洋对上话。尽管此前汪洋对南海的做法予以肯定，他仍希望把自己的全盘改革思路向上汇报一下。

　　南海重塑基层的做法，得到了诸多专家学者的认可。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年称“我看到新的社会秩序正在产生，并已经在产生。”他认为，“以前是在城市经济体制改革的时候提出政企分开。但实际上农村这一块一直没有开展。在不分的情况下，产生很多问题。这一块做得好，可促进城市、农村经济可持续发展。”

　　三年升级 地级市的“现代化”

　　5月19日，广东党代会结束后的第六天。

　　佛山市宣布启动新一轮行政审批制度改革，将顺德行政管理体制改革经验推广开来，市本级以及佛山其他四区将启动新一轮行政审批制度改革，解决政府职能越位、缺位、错位等问题，坚决取消一批、下放一批、向社会转移一批行政审批职能。

　　与行政改革相伴随，佛山城市升级的行动也在紧锣密鼓地进行之中。

　　佛山是一座典型的组团式城市，在过去“2+5”组团式发展战略的引领下，包括南海、顺德等在内5区城市化整体并进、层次渐明。但在当前城市亟须“转方式”、“城市时代”到来的大背景下，佛山需要找到自己的升级之路。

　　在中国社科院刚刚发布的2011年城市竞争力蓝皮书中，佛山继续蝉联全国地级市第1位。但其商务环境竞争力和生活环境竞争力均位于34名，远低于广州的第5位和第7位。

　　佛山市委副书记、市长刘悦伦并不讳言这一问题，他2011年履新佛山不久就对这里的城市环境颇感忧虑。在他看来，产业升级必须伴随着城市升级。没有城市升级，产业升级是一句空话。

　　“佛山的城市升级跟不上产业升级，佛山产业已经到了一定规模，量也达到一定程度，但是环境面貌、居住环境确实不尽如人意，原来佛山是乌烟瘴气的，乱七八糟，这几年，自己跟自己比是有很大进步，但这个变化跟不上城市产业转型升级的要求。”刘悦伦举例说，“光顺德就有两百多德国人，如果说有成千上万的欧洲人进入，或者是高端的留学人才来佛山，挑战就大了，没有一个好的城市环境，人家是不会来的。”

　　2012年初，佛山启动了城市三年升级行动。

　　这是一个雄心勃勃的计划，投资千亿，涉及百余项目的“三年城变”是佛山历史上最大手笔的城建行动。刘悦伦要求突出打造各区核心区。他有言在先：“一个区没有做好，佛山的城市升级都不能说成功，五虎个个生威，那才是全面提升。”

　　刚刚更名的佛山新城成为强中心的重中之重，此前东平新城七年造城几经起伏，一直未能发挥其功力，此次重新定位更名后甚至有当地媒体发出“佛山第六区”的猜想。而在佛山五区中发力最猛的则是高明与三水，今年第一季度两区的GDP增幅排到了佛山市的前两位。佛山市委书记李贻伟在年初的佛山市两会上，将三水比作一个正处发育期的青少年，他希望曾在顺德、禅城任职的三水区委书记苏伟波能把两个区的经验带到三水，改变三水的党风、政风、民风，改变三水发展的DNA。

　　青少年发力甚猛，苏伟波“跳出三水，谋划三水发展”，提出三水“产业新城，南国水都，广佛肇绿芯”的新定位。三水将新城建设与旧城改造齐头并进，计划用3年左右时间，投入200多亿元实施80项城市升级工程。今年三水新城更是举行国际规划竞赛，公开向世界招标新城规划，4月份已有四个国家团队参与竞争。在苏伟波看来，“产业是城市发展的动力，城市又为产业发展提供支撑，两者有机统一、相辅相成。”

　　而在行政改革方面闯路的顺德，也给出了不同的城市升级方案。

　　“我很欣赏纽约旁边的新泽西，如果广佛是纽约，我希望顺德就是新泽西。”在佛山市委常委、顺德区委书记梁维东看来，顺德的城市形态和广州、佛山的重心是不同的，顺德是一个生态优美的、交通方便的、有机脉络联在一起的、有生态分隔带的、和水网绿网交织在一起的网络型城市。

　　南海则试图通过“以3大平台形成产业集聚，以产业集聚带动镇街融合”的方式，走出一条“产城互动”的新路。

　　佛山升级，刘悦伦给出的时间表是三年。今年7月，三年行动计划将迎来第一次大考，“我对佛山城市升级很有信心。”刘悦伦说。但他同时强调：“如果不能尽快实施城市的升级，优化城市建设，佛山就留不住企业和优秀的人才，地级市竞争力第一的位置很难保住。”

　　(图说）

　　微问政 顺德党代表工作室信息系统今年全面启动，231个工作室可以实现网络在线解答，图为佛山市委常委、顺德区委书记梁维东网上履行党代表职责。

　　同城 广佛同城今年终于迈开实质性步伐，不再是桥归桥，而是路接路，城连城

　　文｜《小康》记者 张凡 佛山、广州报道

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