主权债务问题：全球同此凉热

　　为应对2008年国际金融危机对自身经济造成的冲击，大部分国家和地区都推出了积极的财政政策和宽松的货币政策，以抑制经济下滑。然而，这些政策虽然在一定程度上稳定了经济金融形势，抑制了危机的扩散和蔓延，却为自身财政增加了不少负担，各国和地区普遍呈现出财政支出增加、财政赤字显现、政府债务规模放大等现象，为主权债务问题爆发埋下了隐患。

　　不仅在“欧猪五国”

　　2009年末，由标普、穆迪、惠誉三大信用评级机构相继下调主权信用评级引发的希腊主权债务危机，迅速蔓延至了爱尔兰、葡萄牙、意大利和西班牙，由单一国家债务危机演变为整个欧元区债务危机，进而造成欧洲乃至整个世界经济复苏之阴霾。然而，主权债务问题不仅存在于“欧猪五国”和欧元区，也成为其他发达经济体和新兴经济体越来越不可忽视的一大问题。

　　欧盟已是“四面楚歌”。近期，欧债危机再度发酵，已从希腊、爱尔兰等边缘国家，蔓延至欧元区第四大经济体西班牙和第三大经济体意大利。7月20日，西班牙瓦伦西亚市向刚成立的国家救助基金FLA申请20亿欧元救助，占到整个FLA项目额度的1/9。西班牙《国家报》同时报道，除瓦伦西亚之外，包括西班牙经济引擎泰罗尼西亚地区在内，还有6个地方政府将向FLA寻求救助。消息发布后，西班牙债券的信用违约掉期（CDS）飙升至608个基点，西班牙10年期国债收益率连续几日高于7%，甚至冲破了7.6%的高位，且5年期国债收益率超过了10年期收益率。短期借贷成本高于长期，表明市场对西班牙政府违约预期上升。

　　7月23日，意大利媒体报道，包括那不勒斯和巴勒莫在内的10个意大利城市正面临严重的资金短缺问题，而属于北部繁荣地区的热那亚政府也曾在今年5月，因负债1亿欧元而宣布进入财政紧急状态，而意大利10年期国债收益率也上升至6.5%附近，逼近此前希腊、葡萄牙、爱尔兰寻求国际援助时的国债收益率警戒线——7%。基于对国债违约的担心，欧洲最大的主权债券清算机构——伦敦清算所集团（LCH）——宣布，将自7月24日起上调交易意大利和西班牙国债的保证金。

　　由于西班牙和意大利申请全面救助的风险上升，加上希腊获得国际援助的不确定性增加，欧债危机前景依然不明。7月23日，穆迪宣布将欧元区尚拥有AAA最高主权信用评级的德国、荷兰和卢森堡三国评级展望，由稳定降至负面。而此前穆迪已将西班牙主权信用评级，下调至仅好于垃圾级的Baa3级别，将意大利主权信用评级下调至Baa2级，且评级展望均为负面。

　　美日游走在危机边缘。次贷危机爆发后，美国政府赤字大幅上升，2010年9月末，美国联邦政府债务余额占GDP比重已达94%，到2011年6月时更是高达14.34万亿美元。2001年之后的十年里，美国联邦政府债务余额增加了8.54万亿美元，增速达147.24%，美国国债占GDP的比重也从57%提高到接近100%。债务规模的迅速扩大，使美国参众议院不得不于2011年8月2日达成妥协，取消了美国国债14.3万亿美元的规模上限，允许美国政府多发2.1万亿美元国债。三天后，标准普尔宣布将美国长期主权信用评级由AAA降至AA+，评级展望负面，美国在历史上首次失去AAA信用评级。根据美国国会预算办公室（CBO）2012年6月发布的联邦预算长期前景展望报告，如果不改变现行政策，美国债务占GDP比例将在15年内超过1946年时达到的高点——109%，到2037年时达到200%。同样不容乐观的是美国的财政收入情况。2011财年，美国政府财政赤字高达约1.3万亿美元，连续三个财年突破1万亿美元大关。而美国财政部最近刚刚公布的一份报告显示，今年6月，美国政府月度财政赤字约为597.4亿美元，高于上年同期的430.8亿美元。2012财年前9个月，美国政府的财政赤字将共计约9042.4亿美元，再次逼近1万亿美元大关。

　　受长期经济不景气和大地震后政府支出激增的影响，日本政府债务情况也同样严峻。截至2011年底，日本广义政府债务总额占GDP之比达229.8%，在发达国家中位居首位。据IMF估计，这一比重在2013年底将进一步攀升至241.1%。从净债务规模来看，2011年底的日本政府净债务占GDP比重也高达126.6%，仅次于欧债危机爆发国的希腊。为了应对大地震后的赔偿和重建工作，日本政府在2011财年颁布了三次补充预算，直接与地震及核灾难相关的预算总额达17.8万亿日元，灾后重建的支出还将延续到2011年以后的各年。按照日本政府复兴基本方针确定的预算总额，日本政府五年内要至少支出19万亿日元，十年内将达到23万亿日元。基于对日本财政状况的担忧，2012年5月，惠誉将日本主权信用评级由AA-下调至A＋，前景为负面。

　　新兴市场难以独善其身。欧债危机的持续升级为全球经济复苏带来了更大的不确定性，在全球经济金融逐渐趋于一体化的当下，新兴市场国家在欧洲经济动荡情况下也难以独善其身。特别是一些贸易依存度较高的出口导向型国家，外需减少、出口下滑所造成的经济增速减缓，使其面临贸易赤字和财政赤字并存的“双赤字”困扰。IMF数据显示，截至2011年末，印度政府债务总额占GDP之比已达68.1%，巴西为66.2%，均已远超新兴经济体37.6%的平均水平。南非政府发布的2012财年预算显示，该国2012年至2013年财政预算总额首次突破1万亿兰特（约合1377亿美元），财政赤字占GDP比重将达4.6%。由于财政赤字高启，经济增长乏力，标普先后将南非和印度的主权评级展望由“稳定”调降至“负面”，并将印度的主权信用评级调至BBB-级。此外，越南、菲律宾、土耳其、罗马尼亚、乌克兰等新兴市场国家也饱受“双赤字”问题的困扰，韩国的整体外债规模和对外债权规模也在今年一季度末，分别突破4000亿美元和5000亿美元，双双创下历史新高。事实上，新兴市场国家往往是发达国家经济状况的“放大器”，在欧美日等发达经济体均不可避免地陷入经济复苏缓慢、债台高筑局面时，新兴市场国家发生债务危机的可能性同样不可忽视。

　　紧缩财政政策成为普遍选择

　　面临巨额财政赤字、不断上升的债务比例和脆弱的金融市场，紧缩性财政政策成为大多数国家的普遍选择。具体内容则包括如下几方面：

　　削减开支。根据2011年通过的预算控制法，美国将在2013年启动自动削减赤字机制，在十年内削减国防等安全开支和国内其他项目开支共约1.2万亿美元。西班牙议会近期批准的财政紧缩法案，则将在未来两年半时间内通过削减政府薪资、公共服务及提高增值税等举措，削减约650亿欧元开支。意大利政府也批准了在未来三年内削减260亿欧元支出的最新紧缩计划。根据这一计划，意大利在2012年、2013年和2014年，将分别削减45亿欧元、100亿欧元和115亿欧元支出。希腊近期向欧元区财政递交的双重紧缩提议中表示，将通过削减养老金、社会福利及公共部门开支，实现于2012年底前完成30亿欧元的短期紧缩目标，以及于2014年底前完成116亿欧元的中期紧缩目标。印度政府也表示将在加大公共投资和医疗领域财政支出的同时，遏制非优先性支出。

　　增加税收。法国近期虽然否定了前政府拟定的于今年10月1日起征收社会增值税的政策，但仍在2012年附加预算案中表示，将对加班收入重新征收收入税和社保税，同时，可能将通过调整公司税、开征金融交易税等方式增加财政收入。西班牙和意大利有计划将增值税率分别由现行的18%和21%，上调至21%和23%，爱尔兰政府也宣布将通过调高增值税等间接税税率，以增加16亿欧元的财政收入。比利时联邦政府将通过调整所得税、提高证券交易印花税等措施，增加收入约113亿欧元。日本近期也通过了一项在2014年4月和2015年10月，分别把消费税率提至8%和10%的法案。

　　控制养老金支出。IMF研究报告显示，发达国家的养老金支出在过去20年的平均增幅已达到GDP的1%。部分饱受债务问题困扰的发达国家，开始针对养老金这块相对庞大的支出进行改革，具体措施包括：上调退休年限，如希腊拟将男女退休年龄统一提高到65岁，法国将允许符合条件者提前在60岁退休，德国、西班牙、爱尔兰、荷兰等国已将退休年龄推后到67岁；增加企业和个人养老金缴纳金额，如英国将雇员和雇主的缴费费率各增加1%，西班牙将延长义务缴纳养老保险年限由15年逐步增至25年；对高养老金进行征税，如希腊将对养老金每月超过1400欧元的部分征收3%至10%的税收，并征收退休人员团结税。

　　控制医疗支出。医疗费用也是大多数国家财政支出的主要构成部分之一。经济合作与发展组织（OECD）数据显示，西欧国家医疗保健的投入费用约占其国内生产总值的8%～12%，即使在经济危机期间，这一比例依然稳定。除政府部门公共支出外，医疗卫生已成为是西班牙财政支出中被缩减幅度最大的领域之一，爱尔兰亦已减少了对医疗领域支付和非支付项目的支出，希腊和葡萄牙也在进一步推进医疗系统改革以控制支出。美国则将通过削减医疗改革等方面的开支，在未来几年内尽量减少赤字。

　　虽然推出种种政策，但财政紧缩令全球经济复苏难度加大。紧缩性的财政政策固然有助于缓解主权债务问题，但在当前的宏观经济环境下，财政紧缩所带来的负面冲击，将可能严重削弱本已不甚明朗的经济复苏态势。IMF研究结果显示，目前的财政乘数（即政府支出和税收变动量与引起的GDP变动量之比）预期值已远超过之前研究所得的平均值，进而对经济增长造成更为严重的冲击。特别是在GDP呈现负增长时，财政调整对经济活动的负面影响将比GDP为正值时更为突出。如一项针对美国的开支自动削减计划的研究表明，该计划将可能导致美国损失200余万份工作岗位，并减少约2150亿美元的GDP。

　　对我国的影响和启示

　　如前所述，在经济与金融全球化的当下，没有一个国家和地区能够避免来自其他区域性金融和经济危机的波及和影响，我国也不例外。主权债务问题在全球范围内的蔓延，将对我国的贸易、投资、宏观调控、外汇储备等产生不可忽视的影响。

　　外部需求降低影响出口和经济增长。这一效应在前期已经显现。欧盟是我国第一大贸易伙伴，我国对欧出口量约占我国出口总量的1/5。欧洲主权债务危机爆发后，2011年中国对欧盟的出口增速已由前一年的40%大幅回落至7%，欧盟贸易保护主意倾向也有所抬头，中欧贸易摩擦增加。此外，欧元区、美国、日本等国家债务问题危机也为世界经济的复苏前景蒙上一层阴影，使全球范围内的需求均呈现下降态势，间接影响我国出口。此外，主权债务问题导致的欧元持续贬值和人民币被动升值，也造成中国出口商品的价格优势被大幅削弱，这些均将降低作为“三驾马车”之一的出口对我国经济的拉动作用。

　　资本快速进出影响货币政策操作。各发达经济体虽已出台一系列紧缩财政政策，但这些政策很可能将在民众的激烈反对和政党博弈过程中被打折，量化宽松的货币政策仍有可能成为发达国家刺激经济、缓解债务问题的首选。加上今年以来我国虽已两次降息，但相较美国和欧元区利率水平仍处于高位，未来短期资本大量流入的情况很有可能再度出现。同时，由于欧洲主权债务危机态势仍未明朗，也不排除希腊退出欧元区等事件出现后，由资本大量回撤造成的短期资本流出情况出现，短期资本的快进快出均将增加我国货币政策操作难度。

　　量化宽松政策影响通货膨胀控制。如前所述，财政紧缩将可能带来经济进一步衰退，并使政府在刺激经济过程中的政策选择大大减少。主权债务问题很可能促使美国和欧盟推进新一轮的量化宽松货币政策，进而加剧全球流动性“过剩”，国际大宗商品价格走高，将进一步对我国造成输入型通货膨胀压力。

　　主权债务违约影响储备资产安全。截至2012年5月末，我国持有美国国债11696亿美元，仍为美国国债的最大持有国。随着我国外汇储备多元化改革的推进，也有相当一部分外汇储备投向了欧洲，先后购买了希腊、葡萄牙、西班牙等国的国债，累计持有欧债规模或达8000亿欧元。随着美国、欧元区国家的主权信用评级的下调和欧元的贬值，以及债券的违约风险进一步上升，我国外汇储备将面临较大幅度的缩水危险。

　　要妥善处理地方政府债务。与欧洲、美国、日本等国家主权债务危机同样受到各界普遍关注的，还有我国的地方政府性债务问题。根据审计署2011年6月公布的数据，截至2010年底，我国地方政府性债务规模达10.7万亿元，已占当年GDP总额的1/4，超过了当年全国的财政收入。目前，我国地方政府性债务管理的主要问题，是缺乏统一集中的管理机制和公开透明的信息披露机制。将包括直接举债、担保、救助等在内的地方政府各类债务，全口径纳入债务管理体系和政府预算范围，并接受同级地方人大的审批和监督，将是提升地方政府债务检测与管理水平的重要方面。同时，要强化各级财政部门在地方政府债务管理中的主体地位，严格执行《担保法》关于禁止地方各级政府对银行贷款进行担保的规定，并设定地方政府债务风险监控指标和预警标准，建立债务监测体系，定期向社会各界公开披露地方政府债务规模，实现地方政府债务负担的透明化。

　　(作者单位：特华博士后科研工作站中国银监会银行一部)

　　王飞 郑弘