完善银行机构消费者权益保护管理架构

　　—兼评《中国银监会关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制切实做好金融消费者保护工作的通知》

　　消费者投诉管理机制是各国消费者保护法制最为关注的问题。在银行业消费者权益保护监管上，中国银监会对消费者投诉也给予了高度的关注。值得注意的是，2012年3月20日银监会发布的《中国银监会关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制切实做好金融消费者保护工作的通知》（以下简称《通知》）虽然主要是针对银行业金融机构的投诉处理事项的监管，但是其内容超出了一般投诉的监管规范，而粗略地描绘了我国银行业消费者权益保护的监管架构。《通知》从公司治理、企业文化、董事会与管理层职责、银行内部控制体系角度来勾画了银行业消费者保护的基本管理框架。这是我国银行业消费者权益保护法制建设的一个重大进步，它为银行业乃至金融业系统消费者权益保护的系统化规范奠定了基础。

　　银监会投诉监管新规述评

　　《通知》对消费者投诉管理问题做了较为系统的规范。其主要内容有如下几方面：

　　将消费者权益保护提升到公司治理、企业文化以及董事会、高级管理层职责层面。《通知》明确规定：“银行业金融机构应当牢固树立公平对待金融消费者的观念，并将其融入公司治理和企业文化建设当中，建立健全金融消费者保护机制。银行业金融机构董事会应当将关注和维护金融消费者的合法权益作为重要职责之一，并确保高级管理层有效履行相应职责。”为了确保消费者权益保护工作的落实，《通知》还明确要求：“总行和各级分支机构应当确定一名高级管理人员负责维护金融消费者合法权益工作。”《通知》的前述规范定位立意甚高。我国台湾地区新近实施的《金融消费者保护法》第十二条也仅规定：“金融服务业应将第八条至第十条规定事项，纳入其内部控制及稽核制度，并确实执行。”而未直接上升到公司治理和董事会、管理层职责层次。当然，台湾《金融消费者权益保护法》毕竟是法律，金融机构从公司治理完善角度体现消费者保护问题可以纳入到一般监管规范性文件中去。

　　建立健全客户投诉处理机制。在客户投诉处理机制问题上，《通知》从以下几方面做了明确要求：(1）构筑健全的投诉处理机制、流程和岗位责任制。《通知》要求银行机构应完善客户投诉处理机制，制定投诉处理工作流程，落实岗位责任，及时妥善解决客户投诉事项，积极预防合规风险和声誉风险。（2）应当设立或指定投诉处理部门，负责指导、协调、处理客户投诉事项。在投诉处理工作人员规范上，《通知》还要求他们应充分了解法规规章和监管要求，熟悉产品、服务和流程。（3）强化网点现场处理投诉的能力。《通知》规定，银行业金融机构应当加强营业网点现场投诉处理能力建设，规范营业网点现场投诉处理程序，明确投诉处理工作人员的岗位职责，严格执行首问负责制，有效提升现场投诉处理能力。（4）加强投诉渠道建设。《通知》要求有银行机构在各营业网点和官方网站的醒目位置公布电话、网络、信函等投诉处理渠道。投诉电话可以单独设立，也可以与客户服务热线对接；与客户服务热线对接的，在客户服务热线中应有明显清晰的提示。

　　《通知》的上述要求是从银行机构应对投诉的角度进行规制，这些规范侧重银行与客户纠纷的化解。实际上，在银行与客户纠纷的解决上，内部机制固然重要，但是其局限性也是显然的，它还需要更多的多元化且具灵活性的外部纠纷解决机制，以适应金融服务专业性、技术性强，客户与银行之间信息不对称等特点的需要。从境外金融消费者投诉解决相关监管法制的发展态势来看，设置专门化的银行与客户纠纷解决机制已经成为潮流。例如，我国台湾地区《金融消费者保护法》设置第三章“金融消费争议处理”，明确规定“为公平合理、迅速有效处理金融消费争议，以保护金融消费者权益，应依本法设立争议处理机构。”并对“争议处理机构”的设立、基金来源、治理结构、评议规程做了详细的规制，其篇幅达到19个条文，整部法律文件只有33个条文，足见法定的专业化争议解决机制的重要性。当然，由于《通知》毕竟是部门规范性文件而已，它很难担当权威立法的职能，我国监管当局有必要关注此问题并尽快推动外部化的纠纷解决机制的建立。

　　对投诉处理提出明确要求。《通知》在投诉管理方面提出以下要求：（1）建立投诉登记、受理和处理告知机制。《通知》规定：银行业金融机构应当及时受理各项投诉并登记，受理后应当通过短信、电话、电子邮件或信函等方式告知客户受理情况、处理时限和联系方式。（2）投诉事项的核查和整改并举。《通知》要求银行机构认真调查核实投诉事项，同时要求发现有关金融产品或服务确有问题的，应立即采取措施予以补救或纠正；给金融消费者造成损失的，应根据有关法律规定或合同约定向金融消费者进行赔偿或补偿。（3）严格投诉时限约束。《通知》明确提出投诉处理应当高效快速，并且具体规定了以下时限要求：处理时限原则上不得超过十五个工作日；情况复杂或有特殊原因的，可以适当延长处理时限，但最长不得超过六十个工作日，并应当以短信、邮件、信函等方式告知客户延长时限及理由。（4）加强转办投诉事项的管理。客户向监管机构投诉，往往基于其向银行投诉未能处理妥善，《通知》对此类投诉给予专门要求：即对银监会及其派出机构转办的投诉事项，应当严格按照转办要求处理，并及时向交办机构报告处理结果。

　　投诉处理是一项系统工程，需要银行付出一定的管理成本。《通知》为银行处理投诉设置了一系列具有强制性机制，尤其是较为刚性而又有一定灵活性的处理时限机制，对于强化投诉处理的有效性有极为重要的意义。但是，《通知》的有些要求过于机械，会大大加大银行的管理成本，例如它要求受理后应当通过短信、电话、电子邮件或信函等方式告知客户受理情况、处理时限和联系方式，这些因素在层级复杂的机构体系中很难一一落实，况且有些信息客户往往已经知悉而无需告知。另外，《通知》对于监管机构转办事项的处理有些狭隘，它仅限于对银监会及其派出机构转办的投诉事项，从银行监管的目标来看，它应该将此项要求推广至其他外部主管机构转办的投诉事项。

　　强化投诉处理工作的监督与管理。《通知》在投诉处理的监督与管理方面做了较为详细的规范，这主要体现在以下几方面：（1）要求银行机构重视分支机构投诉管理。《通知》要求银行机构总部要加强对各分支机构客户投诉处理工作的管理，将投诉处理工作纳入经营绩效考评和内控评价体系，及时研究解决投诉处理工作中存在的问题，确保客户投诉处理机制的有效性。（2）银行机构须建立重大投诉事项及投诉管理常态化报告机制。《通知》规定，银行机构接到大规模投诉，或者投诉事项重大，涉及众多金融消费者利益，可能引发群体性事件的，应当及时向银监会或其派出机构报告；同时，银行机构应当做好金融消费者投诉统计、分析工作，并每半年形成报告，于每年1月30日和7月30日前报送银监会或其派出机构。（3）加强银行机构投诉管理制度、机制、流程建设的监督管理。《通知》要求各银行业金融机构及其分支机构应当于2012年7月20日前将客户投诉管理办法、投诉渠道、投诉处理部门及其负责人和联系人的名单报送银监会或其派出机构。此后如客户投诉管理办法、投诉渠道有变动，变动情况应在半年报告中予以反映；如投诉处理部门及其负责人和联系人的名单有变动，应及时将变动情况报告银监会或其派出机构。（4）银监会及其派出机构要加强对银行业金融机构客户投诉处理工作的监督检查，敦促其完善机制、落实责任、推进工作。（5）强化银行投诉管理的预防和整改监督。对于涉及金融消费者权益保护的热点、难点问题，银监会及其派出机构可以向有关金融机构发出监管建议，并要求其在一定期限内采取预防或纠正措施；发现违法违规行为的，应当依法予以查处；对于一定时期内，信访投诉数量较高、处理不当或拖延问题较突出的银行业金融机构，应当在全辖予以通报，并可作为准入和监管评级的参考依据。

　　上述监督管理要求，既有银行内部控制体系方面的要求，也有银行监管机构对银行在机制、流程、制度、信息管理等方面的监督要求，有助于银行机构构建规范、高效的投诉处理管理体系。

　　加强投诉源头治理。为了根本上减少和化解投诉，《通知》就投诉的源头治理问题做了规制，要求银行机构应当实行客户投诉源头治理，定期分析研究客户投诉、咨询的热点问题，及时查找薄弱环节和风险隐患，从运营机制、操作流程、管理制度等体制机制方面予以重点改进，切实维护金融消费者的合法权益。从员工教育角度治理投诉，《通知》要求银行机构加强员工维护金融消费者合法权益的教育培训工作，切实提高服务意识和服务水平，以减少和预防投诉。

　　源头治理是化解消费者投诉的根本所在。《通知》强调了从投诉情况来揭示根源所在，也提及了机制、流程、制度的深层原因，但是没有就源头治理的关键在于构筑有效的内部约束机制提出要求，这是《通知》的局限所在。银行作为商业机构追求盈利最大化是必然的，银行的业务部门更是以盈利为第一目标，要在这种治理架构中构建平衡消费者与银行利益的机制，必须在产品、服务的研发、设计和销售环节嵌入必要的约束机制。这意味着仅仅通过投诉机制的完善是无法达到源头治理，而需要从消费者权益保护角度构建相应的内部治理机制才能真正实现源头治理。

　　银行落实监管新规的注意事项

　　为了切实执行《通知》的各项要求，银行机构应注意以下几点：

　　必须从公司治理完善的战略高度突出和落实消费者权益保护，建立健全董事会和管理层在消费者权益保护方面的职能。银行监管当局对消费者权益的关注和保护不是一个阶段性的监管要求，也不是临时性的工作安排，它是本次金融危机以来新的国际监管潮流的一种体现，也是银行公司治理完善的需要。以美国为代表的金融市场发达国家，在本次金融危机以来，强化了金融消费者权益保护的监管。2010年7月，美国颁布《多德-弗兰克华尔街改革和消费者金融保护法案》，成立独立运作的金融消费者保护局，作为金融消费者保护专门机构，其基本职能包括实施金融消费者教育计划、受理投诉并进行调查和反馈、收集和公布数据、制定并执行监管规则。目前，国内银行界仍然有观点把近年来银行业消费者权益保护解读为一个阶段性的热门话题，较少有人从公司治理战略高度来把握这一变化。《通知》首次阐明了我国监管当局对消费者权益保护的深刻认识提升到了“公司治理和企业文化建设”的高度。这一认识的确值得国内所有银行机构的重视。鉴于此，银行机构应尽快提高对消费者权益保护的认识，尤其是银行的董事和高级管理人员、各级分支机构管理人员应加强对消费者权益保护有关知识和监管要求的了解，并尽快在公司战略规划、内部治理规范文件中及时地把《通知》的要求反映进去，适时建立健全消费者权益保护工作有关管理制度。实际上，国内已经有部分商业银行对消费者权益保护工作放到了非常重要的位置，例如工商银行成立了专门的消费者权益保护办公室并制定了相应的管理制度。

　　银行需要从机构、人员、制度和机制建设角度出发来落实监管新规。《通知》明确要求银行机构构建健全的投诉处理机制、流程和岗位，设立或指定投诉处理部门，这些要求的落实需要银行在人力和物力上给予配置。消费者权益保护工作需要适当的专业人员，他们应熟悉业务、操作规程和消费者权益保护相关政策法规；该项工作还需要适当的部门承担消费者权益保护职责。从银行实务来看，有的银行将投诉管理置于法律合规部部门，有的置于办公室，还有的置于某些具体的业务部门。无论是哪个部门承担该项职责，都需要有相对专门化的人员，而且人员结构和素养应较为优良。正因为该项工作的独特性，《通知》对工作人员提出了专门的要求：“投诉处理工作人员应当充分了解法律、行政法规、规章和银监会有关监管规定，熟悉金融产品与金融服务情况，掌握本机构有关规章制度与业务流程，具备相应的工作能力，公平、友善对待金融消费者。”为此，银行机构应在总行和各级分支机构培育一个负责投诉处理工作的专门化团队甚为必要，这种团队不宜等同于电话咨询解答人员团队。这种团队既要有应对较为简单的服务投诉的初级解答人员，更需要具有较高政策法规素养、较强沟通协调能力的专业人员来应对投诉频次较高且具有一定普遍性的疑难投诉。从投诉管理的结构和机制建设来看，较为理想的管理架构应该将投诉处理事项相对集中管理，上下内外一体化协调，业务部门与投诉专门化管理部门既有分工又有协作，不宜将投诉管理工作支离破碎地分散于业务部门和各类中后台协调部门。相对集中化管理，也有助于投诉处理机制、规程和制度的统一和完善。

　　要把投诉处理上升到消费者权益保护综合治理工作的高度，才能减少和预防投诉，真正实现监管要求的“源头治理”。从消费者投诉来看，主要体现为两大类：一是对银行服务人员服务行为和银行服务技术不满意而投诉；二是对银行服务收费或定价、制度、合同、承诺、产品说明或宣传书等不满意而投诉，此类投诉是可概括性称为“合约性投诉”，因为这类投诉往往是指向银行单方拟订的各种书面化文件。第一类较为直观，它指向服务行为或产品、服务的技术载体；第二类指向的是书面化的各种文件，因为无论是涉及消费者利益的收费还是其他权责安排，都是银行内部经过较为复杂的流程而固化形成的文件，具有一定的稳定性、规范性和普遍性，而且这些文件往往都是银行总部专业部门牵头拟订，业务一线人员对其背景和依据往往缺乏充分的把握。对第二类投诉的预防、减少和化解，不是电话咨询层面或工作人员实时解释能够解决的，它需要较为复杂沟通和分析，更需要从银行内部业务管理流程和环节中嵌入消费者权益保护机制才能从源头上得到有效的治理。只有将消费者权益保护的观念和约束机制融入到产品的开发设计、格式化合约、产品说明或承诺、服务章程等的审核流程，才能真正预防性减少消费者的“合约性投诉”。这也是一般消费者权益保护与投诉处理涵义上有所区别的关键所在。以处理投诉为目标定的消费者权益保护举措有“被动性”，而更为积极的保护消费者权益理念，则应该从源头上——各种文本化的合约构建环节设置消费者权益保护机制。基于此，银行机构在重视传统的投诉处理的同时，应该把着力点要延伸到产品研发、设计和销售的合约化《通知》审核中去，这也需要相对独立的部门来平衡银行和消费者的权益。实际上，以银行利益保护为根本的具体业务部门或中后台保障部门充任消费者权益保护的角色均会有一定的局限性，设置利益相对超脱且立足平衡银行业与消费者利益的相对独立部门是甚为必要的。当然，这种管理部门因为它毕竟是银行内设机构，无法摆脱银行根本利益的色彩，但是它的相对独立且专门化和专业化角色，能较好地适当平衡银行与消费者权益的矛盾。

　　银行投诉处理和消费者权益保护既要顺应外部监管要求，更要自主地培育适应监管新规的理念、文化、体制和机制。缺乏监督管理和约束的投诉处理和消费者权益保护机制是苍白无力的。正因为如此，《通知》一方面强化了银行监管机构的监管约束，并构建了诸如报告、通报、监管建议、依法查处、准入与监管评级参考等机制，另一方面也要求银行内部将投诉处理工作纳入到经营绩效考评和内控评价体系中。《通知》因其形式和定位的限制，使得银行业消费者权益保护的监督管理无法通过其系统化规制，但是从银行业监管视角来看，监管机构应在其内部尽快明确专司消费者权益保护监管职能的机构，并应尽快推进较为系统的银行业消费者权益保护监管制度（或者从整个金融业角度推出《金融消费者权益保护法（或条例）》）的出台。因为目前，我国《消费者权益保护法》对银行业消费者保护的适应性、针对性很差，该法一些界定在很多层面排除了金融服务和金融产品有关消费者的保护的适用，其规范基本未考虑金融服务业的特殊性。在这种环境下，随着《通知》的实施，银行机构应自觉地推进消费者权益保护工作体制机制的健全，兼顾事前、事中、事后各环节，而不能片面地将消费者权益保护理解为纠纷的解决和投诉的处理，消费者的公平交易权、个人隐私与商业秘密保护权、知情权、自主选择权、获得赔偿权、获得相关知识权，以及人格尊严、民族风俗习惯受尊重权等的保护，需要银行机构在服务或销售的事前事中环节体现，尤其是各类合同、承诺、业务管理制度均应适当考虑消费者权益保护问题。与此相应，银行顺应监管新规要求，还须从内部构建相应的监督约束机制，否则消费者权益保护只能停留于所谓的形式或者纸面上。银行应将消费者权益保护理念融入企业文化培育的各环节中去。

　　银行务必重视监管新规在投诉处理方面有许多细节性而具有强制性的管理要求，它们需要银行通过内部制度来吸纳和反映，否则可能面临监管的问责。《通知》中关于投诉处理的时限、应当以书面或电子方式告知消费者的事项、重大投诉事项的报告、投诉管理相关信息的报告等均应予以重点关注，这些要求具有时间性、要式性，如果没有银行内部管制度进一步明确落实要求，则很难在庞大的机构体系内部得到有效执行。实际上，《通知》的诸多规则既要求银行总部履行职责，也要求分支机构履行，例如有关投诉管理情况的半年报和年报既要向银监会报送，也须向其派出机构报送。因此投诉管理需要精细化，需要银行总部向各层级机构做好相应的培训工作。

　　（作者单位：中国工商银行总行）

　　李金泽