大部门制不是部门越大越好

　　要了解这次国务院机构改革必须先熟悉其历史背景。改革开放以来，为适应经济社会发展需要，随着经济体制及其他方面改革的不断深化，我国分别于1982、1988、1993、1998、2003、2008年相继进行了6次比较集中的国务院机构改革，取得显著成效。

　　近5年，国务院机构改革和职能转变取得新的进展，主要是：行政审批制度改革继续推进，宏观调控体系逐步健全，市场监管、社会管理和公共服务职能明显加强，一些重要领域的管理体制不断完善，大部门制改革迈出重要步伐，政务公开和行政问责力度加大，依法行政水平得到提高。

　　通过持续改革，现行国务院组织架构和职能体系在总体上与社会主义市场经济体制是基本适应的。在国务院机构改革和职能转变的带动下，整个行政体制改革也不断深入，行政体制逐步完善，为推动科学发展、促进社会和谐提供了有力保障。也为新形势下继续深化改革打下了良好的基础。

　　经过30多年的改革发展，我国经济基础已发生巨大变化。新形势新任务对改革提出新要求。当前，我国已进入全面建成小康社会决定性阶段，世情、国情、党情发生深刻变化，面临着前所未有的发展机遇和风险挑战。党的十八大明确了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，确定了“五位一体”的战略布局，并提出要深化行政体制改革，“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。

　　另一方面，社会各界和广大人民群众对新形势下深化行政体制改革包括实行大部门制有广泛的共识和较高的期待。

　　与新形势新任务新要求相比，现行行政体制仍存在一些不适应的地方，国务院部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题和不足。

　　表现为：职能转变不到位，越位、缺位、错位问题依然突出；机构设置不够合理，一些领域机构重叠、人浮于事和一些领域机构薄弱、人力不足的问题同时并存；部门之间职责界限不清晰，职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多；运行机制不健全，行为不规范，行政效能不高；对行政权力的制约监督机制不完善，以权谋私、贪污腐败等现象尚未得到有效遏制。

　　要解决这些问题，破除制约经济社会发展的体制机制障碍，必须进一步深化行政体制改革，特别是深化国务院机构改革和职能转变。

　　先走一小步，为今后改革打基础

　　这次国务院机构改革主要有以下特点：

　　在改革方针上，坚持积极稳妥、稳中求进、成熟先行。既延续和深化以往改革成果，在一些矛盾突出、社会高度关注而条件又已成熟的重要领域和环节，坚决推进改革并取得较大突破，同时又充分考虑现阶段我国经济社会发展面临的诸多矛盾和潜在风险，妥善处理改革发展稳定的关系，对那些条件尚不成熟的领域，采取审慎的态度，有的留待进一步研究和探索，有的实行逐步过渡的办法，先走一小步，为今后改革打下基础。这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中国务院组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变，符合稳步推进大部门制的改革要求。

　　在改革原则上，政企、政社、政事分开，更加突出了职能转变这一行政体制改革的核心，强调要以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变，着力推进向市场、社会、地方放权，减少对微观事务的干预；同时，改善和加强宏观管理，严格事后监管，做到有收有放，宽进严管，既激发经济社会发展活力，又维护经济社会运行良好秩序。

　　这次大部门制改革最突出的亮点，是按照政企分开和建设综合交通运输体系的要求，撤销铁道部，组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职能；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。

　　国务院机构改革方案确定“四个”减少，即减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费，就是突出体现深化政府职能转变的要求。

　　在机构调整上，重点围绕理顺职责体系，改进和加强公共卫生服务、公共文化服务、公共交通服务，保障和改善民生，整合加强机构、完善管理体制。例如卫生计生、食品药品、新闻出版和广电、铁路、能源等领域的机构调整，都与理顺职责关系、保障和改善民生直接相关。

　　在改革重点上，注重制度建设，通过加强基础性制度建设、依法行政的制度，致力于提高政府管理的科学化、规范化水平，提高政府管理效能。特别是，本次改革强调的一些基础性制度，如以公民身份证号码和组织机构代码为基础的社会信用信息制度、不动产统一登记制度、现金管理制度等，对于维护经济社会发展秩序、提高社会诚信水平、防治贪污腐败行为，都会起到很好的作用。

　　进一步机构改革的空间

　　行政体制改革是一个系统工程，包括转变政府职能、调整组织机构、重新配置职责、健全运行机制、完善制度规范、加强编制管理等多方面内容，机构调整只是其中一项内容。不能把行政体制改革等同于机构改革。

　　同时，实行大部门制并不是部门越大越好，而是要按照建设现代服务型政府的要求，更好地履行为人民服务的宗旨和职能，提高政府履职尽责的效能和降低行政成本，更好地建设责任型、效能型、节约型政府。

　　机构改革是要通过调整政府组织机构设置和职能配置，形成规模适度、结构合理、分工明确、权责一致、运转高效的组织体系。不能把国务院机构改革等同于大部门制改革。衡量政府组织机构设置是否合理的标准，不是政府规模的大小、部门数量的多少，而是能否适应经济社会发展需要高效地履行职能。

　　近几年来，我们提出并推进大部门制改革，是针对长期以来我国政府机构设置过多、分工过细、职责交叉较多的问题。由于这一问题还没有彻底解决，今后在一些领域还需要适时推进大部门制改革，但不应把大部门制作为机构改革的唯一方向。

　　在机构设置问题上，不能把我国与其他国家进行简单比较，更不能照搬他国做法。毕竟各国国情不同，管理体制不一样。仅就中央政府组成部门的数量而言，不同发达国家之间也有差别，有些国家比我国还多。从中央政府机构的总数而言，很多国家比我国多。

　　进一步深化机构改革，需要随着社会主义市场经济体制的完善、随着政府职能的转变，该精简的精简，该完善的完善，该合并的合并，该加强的加强，以形成更加合理、高效的组织结构和职能体系。

　　一是针对市场监管、社会管理、金融监管等一些领域仍然存在的职责交叉、权责不清问题，可以研究继续稳步推进大部门制，在条件成熟、形成共识时，整合相关职责和机构；二是在保持国务院机构总体相对稳定的前提下，通过重新配置职能、调整职责分工和人员结构，理顺部门关系；三是在部门内部推行大司、大处室设置。四是加强部门间协调机制建设。

　　加强体制改革顶层设计，突出重点

　　行政体制改革与经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等方面改革都有密切关系，涉及行政权力关系的调整和政府组织结构的变动，涉及国家经济、政治、文化和社会生活的方方面面，涉及中央与地方、政府与社会、政府与企业、整体利益和局部利益等一系列重大关系。

　　因此，行政体制改革需要放到党和国家发展的大局中统筹谋划，在中央的统一领导下，与其他方面的改革统筹规划部署，整体协调推进。

　　行政体制改革是一项长期任务，首先要按照建立完善的中国特色社会主义行政体制的总体目标，明确改革的方向、重点和路径，不能裹足不前，不能急于求成。行政体制改革也是一个连续性和阶段性相统一的过程，每一个时期都要有一定的改革任务，必须突出重点，在总体规划下体现一个时期的重点安排，做到长远目标和近期目标相结合，全面推进和重点突破相结合。

　　在推进行政体制改革中，要鼓励和支持地方、部门从实际出发，因地制宜，大胆探索，推进创新，为深化改革积累经验。

　　文|魏礼群（中国行政体制改革研究会会长）