广州“39号文”未了局

　　3月29日下午，广州市政府官方网站正式公开了“39号文”（全称《印发城市建设投融资体制改革方案的通知》穗府〔2008〕39号，以下简称“39号文”）。至此，从2008年10月19日出台以来，蒙在“39号文”头上的神秘面纱终于被掀开。

　　作为回应，“39号文”事件的重要推手，广东省政协委员孟浩旋即践诺，翌日当众剃掉他“愤怒的”胡子。

　　此时距2011年5月16日《瞭望东方周刊》独家首发《广州“神秘39号文”》报道，已近两年。

　　“39号文”始末

　　“39号文”于2008年10月19日出台，其内容及政策目的如今已为公众熟知，即“破解城市发展难题，创新城市建设投融资体制”。

　　此次本刊记者查询广州市政府发布的一系列公文，发现“39号文”并非孤立存在，其在2008年10月19日正式出台前，已至少经过长达5个月的讨论。

　　在“39号文”之前，广州涉及“城市建设投融资体制改革”的主要文件，是广州市政府于2008年5月29日出台的《印发关于推进广州市城市基础设施投融资体制改革工作方案的通知》穗府〔2008〕19号（以下简称“19号文”）。

　　两相比对，前后两个文件主题趋同，区别在于“19号文”仅提出改革思想，而“39号文”是改革实施的具体执行方案。

　　尽管两文一脉相承，但面对公众的方式却不一样。对于仅提出改革思想的“19号文”，在出台之际便已主动公之于众，而对于更具实质内容的“39号文”，却被公众视为“隐蔽”运行，未予公开。

　　“39号文”在“偷偷摸摸”运行了11个月之后，被舆论踢爆。

　　《瞭望东方周刊》正是在此时介入调查，并独家首发《广州“神秘39号文”》，对这一阶段事态进行了披露。

　　报道说，2009年9月，广州市花都区生活垃圾综合处理中心建设项目的环评公告上，出现了“39号文”的身影。

　　此后引起更广泛关注的“番禺垃圾焚烧厂”事件，进一步让人们注意到这份未及时公开的“39号文”。

　　到2011年5月6日，为了推动“39号文”公开，一直追踪番禺垃圾焚烧项目的律师、知名网友“巡洋舰”以公民身份向广州市政府提交申请，未获正面回应。

　　介于政府对普通公民申请不作正面回应，关注“39号文”一年之久的广东省政协委员孟浩，于2012年1月1日采取了“自己的方式”，他公开宣布“蓄须明志”，直至“39号文”公开为止。

　　此后，知名律师朱永平于同年12月12日向广州市政府提交信息公开申请。

　　朱永平也未得到满意答复。随后，他于2013年1月17日向广州市中级人民法院递交行政诉状，指广州市政府行为涉嫌违反国家《政府信息公开条例》，并继续要求公开“39号文”。

　　2013年广东省两会召开之前，广州市市长陈建华于1月23日在“广州市第十四届人民代表大会第三次会议”记者招待会上表示：“‘39号文’所涉及的七大平台建设已基本完成，政府在做公开文件的准备工作，只是还有程序需要走。”

　　他当场承诺，于3月底之前向社会公开“39号文”，并招呼“孟浩同志”，“下午就把胡子理了，干干净净地参加省两会，咱们两会见。”

　　2013年3月29日下午5时20分许，广州市政府网站全文公布了“39号文”。翌日，孟浩在广州海心沙举行剃须仪式。

　　至此，围绕“39号文”的一段公案，似已圆满收关。

　　“追责的开始”

　　“看上去，是孟浩委员的蓄须明志和社会公众以及媒体持续关注和监督，促成了‘39号文’公开，是民意得到重视的进步，其实并不完全。”持续关注“39号文”的广州市民周玉忠，接受本刊记者采访时说。

　　周玉忠有法学背景，在他看来，“39号文”选择在“改革行将全部完成”之际公开，并不全是感受到来自社会和政协委员的压力，而是“也到了该公开的时候了”，因为“垄断基本形成，目的已经达到”。

　　对此，华南师范大学法学院副教授唐昊，在4月3日由孟浩发起的“‘39号文’围观会”上，也提醒说：“究竟是孟浩委员用胡子的压力促使了‘39号文’的公开，还是‘39号文’已经完成既定保密目标，它的公开挽救了孟浩委员的形象，还是值得讨论的，不能轻易下定论。”

　　朱永平律师此次也告诉本刊记者，他起诉广州市政府最终以撤诉了结，原因是：“第一，如果市长兑现承诺，那么根据司法程序，在判决之前‘39号文’已经公开；第二，很多熟人也都打电话过来做工作，总不能不考虑吧。”

　　对“39号文”的关注并未就此终止。

　　孟浩于4月15日告诉本刊记者：“这只是开始，是追责的开始”。

　　在此前的公开剃须活动上，孟浩也公开表示过，将会持续对“39号文”的关注和追责。

　　对于接下来将如何追责，孟浩说：“现在主动权已经交到广州市政府手里了，我已经在4月6日以省政协常委的名义给广州市政府写了一封信，希望他们能够就‘39号文’实施以来给广州市带来的功过是非以及‘39号文’所涉及的改革内容，能够与社会公众进行充分探讨，并吸收好的建议。”

　　他还说，希望广州市政府能够重视《瞭望东方周刊》在《广州“神秘39号文”》中所提及的诚毅科技股权挪腾一事。

　　建议人大介入调查

　　4月1日，市民周玉忠以“中华人民共和国公民”身份，向广州市人大常委会发出《关于请求广州市人大常委会依法对广州市政府穗府（2008）39号文履行监督职责的公民建议书》。

　　周玉忠的建议包括：

　　广州市人大常委会应履行职责，做到市政府立即向市人大常委会提交专项工作报告，汇报该文件出台经过、实施详情以及解决方案，并决定暂停该文件的执行；

　　组成特定问题调查委员会，依法对广州市政府及相关部门、广日集团等单位进行调查，并向常委会提供调查报告；

　　市人大常委会对专项工作报告或调查报告进行审议，在此过程中，传召广州市政府及其相关部门负责人出席听证会、质询会；

　　撤销39号文，并对相关责任人员追究、后续工作安排等作出决定。

　　对于周玉忠上述4条建议，广州市人大代表曾德雄撰文回应，“这些建议是有道理的”。

　　“目前公开的只是一个文本，但文本背后还有相当多的内情有待进一步让公众知晓，比如：当初制定这个文件的初衷是什么？为什么制定、实施以后（为什么）一直秘而不宣？实施过程是怎样的？取得了哪些成就？遇到了哪些问题？问题又都是如何解决的？等等。”

　　对于建议人大介入这一提法，朱永平表示支持，“从理论上和现实上都是可行的，现在要对‘39号文’进行审核或者撤销，只能是由上级人民政府或者（市一级）最高权力机关的人大来进行了。”

　　“因为‘39号文’是一个法律文规，是虚拟的主体，而我们的法院只是普通法院，并不能够对‘39号文’本身是否合法来进行判定。”

　　朱永平告诉本刊记者：“走司法程序的话只能是针对以后发生的个案，在个案中我们可以来判断‘39号文’的内容是否具有合法性和适用性。”

　　不过，对于请求人大和上级人民政府介入这条路径，他所担心的是，“在具体操作中能否真正实现”。

　　在署名文章中，曾德雄也表示了同样的担忧，“真正的问题是人大能否介入”。

　　此次在给人大提交建议之后，周玉忠仅收到了“正在研究”的回复，此后便没有任何消息。

　　《瞭望东方周刊》此次就周玉忠提交建议一事，联系了广州市人大常委会新闻官员，受访人士未予置评。

　　争议“投融资改革”

　　“39号文”公开以后，一部分人开始围绕“39文”所确立的广州投融资体制展开反思，而反思中有支持的声音。

　　“39号文”所阐释的改革目标已十分清晰，居于首位的就是“减轻财政压力”。具体操作中，政府将涉及交通、水务、地铁、燃气、垃圾处理和城市建设等相关职能和权限，交由重新调整组建的六大政府投融资平台独家经营。

　　在将现有的公共资源作为资本注入上述平台的同时，新组建的六大平台集团已分别掌握了广州市六大市政项目的独家经营权。政府还承诺，在各平台不能独立承担债务的情况下，将由市财政负责偿还债务本息。

　　支持者看中的，正是这一投融资体制“带来的发展”。广东省政府参事王则楚在前述“‘39号文’围观会”上说：“‘39号文’的核心就是市里想搞一点融资平台，借钱回来花。”

　　王则楚认为，“市政府之所以会这么做，是因为在现有的分税制下，钱不在地方，在中央”。

　　研究方向偏区域与产业经济的广东省社科院研究员丁力也认为，广州“39号文”规划的投融资体制有其宏观的合理性。

　　“这个做法广州不是首创，比如上海，无论土地财政还是世博会也是如此，我们无非是一个学习者。包括大连的经营城市以及重庆的发展模式，都是这样，只是这条路已经快走到头了。”丁力说。

　　丁力的疑惑在于，“‘39号文’提到了一个很关键的问题，就是政府与市场的边界”。

　　他告诉本刊记者，政府可以自己制定规则将自己所举的政府债务转化为一般企业债务，这才是问题的核心所在。

　　“这样一来，政府既是规则的制定者，也因为他与国企的亲密关系成了市场的参与者，裁判员和运动员都是自己，别人还怎么玩？”

　　这也是中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师郭巍青关注的重点。他告诉本刊记者，政府推出了七大投融资平台（前述六大平台加上亚运城项目平台）来承接市政基础建设，究竟是为了实现市场化运作呢？还是为自己建设多道防火墙呢？

　　“如果是市场化运作，为什么会有财政支持，会‘隐蔽’地将特许经营权授予七个亲生儿子而不允许民营企业介入？如果不是市场化运作，那么他等于是设立了防火墙，一旦出了问题，在追责的时候可以推脱责任给企业。”

　　正是基于同样的考虑，广东省委党校教授、原副校长陈鸿宇在“‘39号文’围观会”上发言称，“39号文”究竟是不是改革还有待商榷。

　　“如果从文本来说可能涉及改革，这是城市建设投融资体制改革，但实际上未必如此。”

　　陈鸿宇认为，特许经营的内容涉及公共基础设施和领域，“七个集团弄得好像跟政府没什么关系，但最终还是要由公共财政兜底，所有链条都躲不过政府债务，只是搞了一个所谓的投融资平台，其实本身就是传统模式的固化，并不是改革传统模式”。

　　陈鸿宇认为，“从理论上来说，改革的逻辑其实只有一句话：公平正义。然而就‘39号文’的内容来说，涉嫌公共资源的垄断。”

　　唐昊更在“‘39号文’围观会”上说：“‘39号文’在四年之后公布，本身就意味着七大垄断集团基本形成，民营企业的进入已基本不太可能”。

　　文|曾裕伟

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