小城市：青春期的烦恼

　　在浙江省小城市试点培育的三年中，财权、事权、地权，三大权力的下放使地方活力四射，与此同时，正在成长的小城市仍面临着“青春期”的烦恼，土地稀缺的制约、人才的匮乏、城市文化塑造等仍是各试点镇普遍存在的难题

　　这里明明是座古镇，名字却叫“新市”。

　　此地旧时因水成市，因水成街，又因水被分割成18块，再由架在河面上充满浓郁水乡情调的72座桥梁连成一片，构成典型的“小桥、流水、人家”的诗意画卷。坐落于浙江省北部杭嘉湖平原的湖州市德清县的新市镇，自古以来就是浙北地区的工业强镇、商贸重镇、文化名镇。从新市镇往东30公里，便是乌镇和西塘，往北30公里外，有南浔与周庄。相比一些过度开发的江南古镇，新市古镇的静谧与秀丽显得别具一格。

　　2010年12月31日，新市镇被浙江省政府批准为首批小城市培育试点镇，成为浙江省27个、湖州全市两个试点镇之一。据新市镇党委书记陈永明介绍，当时浙江选择小城市试点的条件主要有三个：第一是离县城比较远，第二是经济总量大，第三是辐射人口比较广。新市三条都够格，就此入选。

　　眼下，距离浙江省发改委制定的“三年行动计划”到期仅剩下半年时间，虽然新市镇完成了“小城市培育三年行动计划主要指标及年度安排表”上面的绝大部分指标，但陈永明显然对新市镇的小城市发展现状并不十分满意，在浙江省去年考核27个试点镇中新市仅在“合格”之列。德清县县委书记张晓强在接受《小康》记者采访时也坦言，在小城市培育这件事情上面他们都感受到了压力，“客观来讲，小城市培育，新市镇还没做透。但是他们也做了很多工作。”

　　在陈永明的办公桌对面的墙壁上，三个图表被拼装到一个宽约两米、长约一米的相框里，依次写着“新市镇小城市培育三年行动计划主要指标及年度安排表”、“新市镇小城市培育三年行动计划建设项目分类汇总表”和“新市镇小城市培育三年行动计划建设项目表”。

　　“我坐在那边天天看得见的嘛！哎呀，没办法……”每天对着镶嵌在图表里的这些密密麻麻的数字，陈永明苦笑着打趣道，“这血压已经高了，真的！每天放一个血压计在边上，血压高起来的时候就量一下，压力很大的。”

　　“新市”的心事

　　新市是江南七大古镇之一，现在却要变身为浙江省新兴小城市的先锋。

　　陈永明对新市镇的愿景，就是将这个小镇打造成一个宜居的小城，在他的描述中，新市镇的老百姓对小城市建设的要求非常高，外地的人们将这里称为“小上海”，这是说新市人跟上海人一样精明，他们希望政府的投入能够转化成老百姓能够享受到的实惠。这和他的顶头上司--德清县县委书记张晓强的说法近乎一致，张晓强在接受《小康》记者采访时斩钉截铁地说道：“如果老百姓一点都没有感觉到变化，说明小城镇建设是失败的。”

　　扩权强镇给新市带来了新的变化。

　　2011年，浙江省《关于支持小城市培育试点工作实施意见》指出，在保持镇级建制不变，符合法律法规的前提下，赋予全省27个试点镇与县(市)级政府基本相同的经济管理权限，包括土地使用权、财政支配权、行政审批权和公共事务管理权，打破试点镇在管理权限上的桎梏。

　　以新市镇为例，德清县第一年下放县级经济社会管理权限124项，2012年是27项，累计下放151项。以前需要到县城审批办事中心审批的事项，现在只要在镇的审批办就可以审批。2012年，新市镇总共审批7.6万事项，而在这之前，可能只有两万多件。在执法事项下放方面，2011年下放的执法事项有265项，2012年又新增执法事项21项，涉及城管局、工商局、地税局等部门。

　　事权下放，意味着行政工作量的翻番。从新市镇开展小城市培育试点至今，新增行政事业编制共27人。即便如此，新市镇还缺编二十来人。2012年底，德清县行政服务中心新市分中心、新市镇城市综合执法中心、新市镇人力资源和社会保障服务中心、新市镇综合治理与应急维稳中心正式启用，方便了镇里的居民办理审批、求职、信访、调解等需求。在陈永明看来，这些民生项目，大大节约了当地居民的办事成本，是将新市镇打造成为现代化宜居小城市的重要手段。

　　如果说放权是为小城市发展松绑，那么强有力的财政支持就是小城市的引擎，从而大大助推招商引资。

　　新市镇区域面积93平方公里、总人口8万人，作为德清县中心镇，新市利用距离杭州、湖州、嘉兴均50公里的区位优势，大力发展装备制造、新型建材、家电物流、通讯线缆等产业。

　　浙江省发改委城乡体改处处长施方在接受《小康》记者采访时介绍，浙江省单独为小城市试点镇建立10亿元的省级专项资金，用于支持27个小城市试点镇项目建设。县里以1：3的比例进行配套。施方道出了浙江省政府想达到的目的，就是“以十个亿的专项资金拉动100个亿的地方配套资金，最后再撬动1000多个亿的配套投资。从而达到四两拨千斤的效应。”

　　浙江省是按照27个试点镇的人口规模来分配专项资金的，像新市镇这样的人口规模较小的试点镇，每年能拿到的专项资金是4350万元，省政府在每年初预付4000万元，到了年底验收时，如果考核通过的话，会再把剩下的350万元付清。

　　“这样一来，加上县里配套的1.2个亿，可以做很多事情。”陈永明说。

　　从城市发展规划、产业平台建设、社会公共服务等各个方面，新市都有了财力去集中资源办大事。列入小城市试点的城镇，与没有被列入的相比，不管是用地、空间、资金的支持力度还是政策的兑现都有巨大优势，继去年用1200多万把镇里的农贸市场改造成四星级农贸市场后，在新市镇未来的蓝图里，还将耗资1.5个亿建一个体育馆，这在浙江省的镇一级的行政区里绝无仅有。

　　在土地问题上，新市镇所在的德清县对下辖的试点镇帮助很大。

　　陈永明坦言，浙江省的土地指标分到德清县大概是两千亩左右。在新市镇被列入小城市试点之前，需要确保县城的建设，房地产、修路这块占用了很大的土地资源，再加上莫干山的经济开发区和省里面的省级工业园区，需要大量土地资源。“除去老百姓的农民建房指标，七分八分分掉以后，能用到一百到两百亩已经非常大了。列入小城市以后，新市镇经过跟省里多番争取，终于得到省政府的指示，规定给县里面的指标里，每年不能少于2%用于小城市试点镇。但是两千亩的2%才40亩，40亩这有什么意思啊？好在县里给我们政策，每年新市镇不少于300亩土地。”

　　“实事求是讲，一个城市通过一年两年建起来那是不可能的，可能一届两届还不行，要经过几届的努力，才能够把这个城市建好。” 陈永明说。

　　缺人！缺人才！

　　嘉兴市秀洲区王江泾镇位于浙江沿海北部，距上海、杭州、苏州三大城市和乍浦港都在一小时城市圈内。

　　王江泾镇拥有6000多民营企业，其中纺织业是支柱产业，占经济总量的90%。

　　对于王江泾镇来说，城市发展中遇到的最大瓶颈也是土地问题。

　　“小城市建设不可能建在空中，必须要有土地，要有土地指标，在这个方面我们遇到了难题。” 秀洲区委常委、王江泾镇党委书记陈天荣说，“尽管省、市、区一定要求我们有土地指标，一年要两三百亩土地，但在实际的过程中，由于没有土地指标的项目无法建设，像我们老百姓最需要的商贸综合体，真的是靠老房子拆出来的，老百姓说我这个地方不愿意拆，我这个地方靠老房子出租一年有不少，你把我安置到高楼上去了，我哪里来的租金，这是客观存在的事情。我说你个人利益是对的，但全局的利益也要考虑。”

　　为此，陈天荣常常苦口婆心地跟当地百姓对话，告诉他们：“虽然我不是王江泾人，但我们要共同把王江泾建设好，要让你们今后的日子好过点，多赚点钱，所以把最好的地方安置给你，你也可以在那里租钱。”

　　常住人口8万，流动人口5万，再加上每年6000人从农村进入城镇，这考验着王江泾小城市基础设施的承载能力。但同时，户籍改革也正是小城市培育试点镇所希望完成的。

　　“很多外来居民参与王江泾的小城市建设，应该说对王江泾做出了很大的贡献，所以我们一个是做了户籍制度改革；另外一个是农民变市民。”陈天荣说。

　　升级小城市，试点镇必须有更多的常住人口，各个试点镇想尽办法吸引农民进城落户。浙江省27试点镇均已推出吸引农民迁户口的新政：本地农民进城落户原有权益可保留、当地城镇居民基本公共服务可享受、原有经济和财产权益可交易流转，外来务工人员积分落户、享受当地基本公共服务。

　　民营企业的快速发展并没有带来人才的流入。陈天荣在2012年底接受《小康》记者采访时说道：“在小城市建设过程当中，缺人才。从班子开始，机关干部、村干部到企业干部都缺人才，还没有真正推出一些符合城市化的办法，我们班子里没有几个人能够讲城市建设讲得很到位的。”

　　新市镇党委书记陈永明也有同样的感受。陈永明认为，现在乡镇存在“起点太高”的问题。这个在新市镇当了六年党委书记的德清人坦言，在这六年里，从他手里“进来”很多人，也“出去”很多人。“特别是研究生毕业的年轻人，有一个到省发改委、还有一个到团省委、有的给领导当秘书去了、有的到法院去了、有的到建筑设计院去了……有时候年底请他们吃个饭，一桌都不够坐。乡镇真的留不住人。我觉得我们好像是一个培训中心呀！”

　　为什么留不住人才？

　　“就是我们这个乡镇还不像一个城市，所以留不住！”陈永明说，他戏言以后镇里招高中毕业生就够了。

　　而浙江大学城市发展与管理系主任陈建军的看法是，跟上世纪七八十年代不一样，不管是大城市也好，还是小城市也好，要素是自由流动的。而大城市周边的小城市相对来说比较好发展，远离大城市支撑的小城市相对难发展，城市发展也是点线面，逐步从中心城市向外面扩展。

　　一小时可以到上海、苏州、杭州，对王江泾镇的产业发展来说是一种巨大的优势，但是对于这座想留住人才的城市来说，却又成了一种巨大的挑战。

　　而这也是试点镇普遍存在的难题。

　　蒋介石故里的“优势”与“短板”

　　奉化市溪口镇是蒋介石、蒋经国父子的故里，历史遗迹保护完整，堪称“民国文化第一镇”。

　　在2010年初，溪口镇被宁波市列为发展卫星城市试点镇。据溪口镇镇长杜中权介绍，作为宁波市卫星城市试点镇，溪口享有相当于县（市）一级的财政权，财政分成收入以2009年为基数，新增收入全额留镇，而新增支出也由镇负担。又因为宁波市属于计划单列市，财政收入没有上交浙江省，所以在同年年底至今，溪口镇作为浙江省小城市培育试点镇，同宁波市其他三个小城市培育试点镇（象山县石浦镇、慈溪市周巷镇、余姚市泗门镇）一样，并未拿到浙江省财政配套的每年4000万配套资金，只拿到奉化市按照1：3的比例配套的资金。

　　“每次开会一直要求，但是每次都不能实现。”杜中权说，“省发改委希望给我们，但省财政厅认为宁波是单列的，没有给省里一分钱，所以这钱不能到位到宁波4个乡镇。这个钱只能由宁波财政拿出来拨到4个小城市。而宁波认为这4个小城市也是宁波的卫星城市之一，宁波有宁波的政策，宁波不配套这4000万。”

　　杜中权认为，和省里其他小城市试点镇相比，三年总共少了1.2亿元，溪口的发展肯定是会受影响：“1.2个亿对于乡镇来说，有很多事情可以做。我们这个区域（作为宁波卫星城市试点的优惠政策）国地税的地方流程部分全额归乡镇，要承担的一些支出也要我们支出。但乡镇财政基础很薄弱，要承担教育、卫生、水利、交通、人员工资。这五大块要镇去承担，压力很大。所以，教育、卫生、水利、交通大多数都是奉化市承担，实际上就是支持了。”

　　在2012年浙江27小城市培育试点考核中，溪口也是仅仅在合格线内。今年2月19日，在小城市培育试点工作考核现场会上，溪口镇委婉地向考核组提出关于考核工作的建议。首要一条就是“建议提高特色发展指标的比重”。

　　“差异化发展、特色化竞争”是小城市培育试点的重要原则。以溪口为例，经济总量、财政总量、投入总量等指标相对偏低，但溪口发展特色非常明显，是宁波唯一的国家AAAAA级旅游景区，参展上海世博会城市未来馆的亚洲唯一代表，在宁波乃至浙江省的旅游业发展中发挥着非常重要的作用。因此，溪口希望在小城市考核指标中，进一步加大特色发展指标比重，并增强对小城市特色化发展的指导和支持。

　　溪口镇的“建议”自有其道理，在27个试点镇中，规模大小不一。人口最多的龙港镇人口40多万，远多于一些普通的城市和县城，工业总产值最高的店口镇达到738亿元，财政税收最多的柳市镇28个亿。相比而言，溪口镇的经济体量并不大，人口不多，但其独特的旅游文化资源对于所在的奉化市来说，辐射作用影响巨大。因此，溪口也希望“增加反映小城市在县市区中所占比重的考核指标”。

　　在《小康》记者采访的过程中，多个试点镇的主要官员都强调：“镇级市”并不是行政概念，小城市培育的实质是强镇扩权，旨在解决强镇责大权小功能弱的问题，全面提升规划建设管理水平，实现城镇向城市转型，也就是说是以镇的属级建设小城市。

　　在谈到小城市培育遇到的瓶颈时，陈天荣说：“我们小城市发展需要的土地、需要的人才、需要的资金都碰到了一些瓶颈。更重要的是人民的观念。”

　　溪口镇党委书记周世君刚到任时，对当地老百姓的生活方式颇感吃惊。在小城市三年行动计划中，按照旅游特色小城市建设要求，溪口积极开展城市设计并付诸实施，但实施中居民仍然保持了旧有习惯：“老百姓在房前屋后、包括我们的公共绿地都种菜。所以城市的形态，城市居住人口的理念都需要转型。城市要有城市的样子。农村也要有农村的样子……” 周世君始终认为，溪口这么出名的一个地方，又正逢三年小城市试点培育这个良机，应当培育当地居民城市的生活理念。

　　这也是试点镇转化中普遍存在的烦恼。陈建军认为，浙江省本身并不能称为一个城市化发展很发达的地区，城市化发展程度也不能从拥有城镇户口的人口数上面去考量。在他看来，文化的城市化是在中国城市化进程中较少提及的，但跟人口的城市化、空间的城市化、产业的城市化相比，这却是最重要的。

　　文｜《小康》记者 谭畅 浙江报道

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