浙江式培育：小城大市新格局

　　浙江在2010年选择27个中心镇开展小城市培育试点三年行动计划，从城市规模、产业结构、财政体制、社会事业等各个方面进行全面体制革新。3 年后，当外界开始热议“镇变市”的时候，浙江却再度提出将小城市培育工作延长3年，一些新的城镇被纳入视野

　　“小城市培育，已成为浙江新型城市化进程中的一大亮点。”浙江省发改委副主任、浙江省中心镇发展改革协调小组办公室主任姚作汀如是说。

　　2010年浙江省正式实施小城市培育试点三年行动计划，提出“一年一个样、三年大变样”的目标，经过两年多的培育，27个试点镇的城市形态雏形初现。根据浙江省官方提供的数据显示，试点镇承载功能的提升使得城镇化率达到了62.8%，提升了2.9个百分点。

　　小城市是大城市网络中的节点

　　处于中国长三角地区南翼的浙江省早先就有“七山一水二分田”的说法。

　　正是受制于土地资源的制约，一位曾担任过浙江省委书记的领导对浙江的村镇面貌有过这样的评价：“走了一村又一镇，村村像城镇；走了一镇又一村，镇镇像农村。”

　　其实在浙江进行培育试点之前，我国对于小城市并没有清晰的概念设置。目前采用的是1984年国务院批转民政部《关于调整建镇标准的报告》和1986年9月19日国务院批转民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》中确定的设镇和市的标准。这是目前中国发展小城市可供参考的现行国家法规条文。

　　而在浙江，关于地区城市化探索的全面体制革新在八年前就已经拉开帷幕：

　　2005年，浙江省在全国各省区率先做出新型城市化道路的战略决策，分步试点“中心镇培育工程”，由此涌现出一批人口规模大、经济实力强、设施功能全的特大镇。2010年底，浙江省又在200个省级中心镇发展和改革的基础上，探索小城市培育试点工程，实现特大中心镇向小城市转型发展，并计划在培育期的3年内，省财政每年下拨10亿元专项资金，各县资金配套比例为1：3，同时给予试点镇所在县（市、区）土地指标切块总量2%的倾斜。

　　正是因为土地和资金的巨大政策倾向，进入试点镇名单一度竞争非常激烈。

　　位于浙江省杭州市省府路8号大院1号楼内的浙江省发改委的办公条件非常拥挤：四位忙碌着的工作人员坐在一间不到12平方的办公室里，各种材料、电话传真机摆满了办公桌，有的甚至连水杯都没有地方放。

　　作为承担指导当地小城市培育工作的具体部门，刚刚负责完成2012年度小城市培育试点考核结果统计的城乡体改处处长施方最近非常繁忙。

　　“小城市试点镇离县城和中等城市要有一定的距离。”当问到当时选择试点镇采用了何种选拔标准时，施方指着挂在墙上的浙江省地图介绍道，“这样小城市才能发挥集聚辐射作用，既能承接大中城市的产业转移，又能带动周边乡村的发展。”

　　在浙江大学城市发展与管理系主任陈建军看来，相比于江苏省，浙江的县域经济和中心城市辐射带动作用并不强。“要单纯地依托小城市来集聚人才和资源，显然是困难的，除非这个小城市是一个更大的城市网络中的一个节点。”

　　从省内直接给予中心镇以政策、资金支持，成为浙江加快区域经济发展的重要途径。

　　拓展发展空间是关键。根据试点镇经济社会发展实际和生产要素流向，浙江省允许适度调整试点镇的行政区划。围绕扩大试点镇辐射范围，强化对周边乡镇的带动作用，为小城市发展预留足够的空间，据浙江省发改委提供的资料显示，乐清市、苍南县、平阳县、东阳市、江山市、萧山区随即就实施试点镇行政区划调整。

　　例如：乐清市柳市镇并入“2镇1区”，面积增加46平方公里，人口增加10万，达46.5万，其中户籍人口为21.5万人。苍南县龙港镇并入“2镇1乡”，面积增加61平方公里，人口增加10万人，达45万人，其中户籍人口35万人。平阳县鳌江镇并入“2镇3乡”，面积增加92平方公里，人口增加6万人，其中户籍人口27万人。

　　“浙江小城镇要发展网络式开放式的小城镇，避免小而全的小城市。”一直密切跟踪浙江城市化进程的陈建军教授早前就建议“浙江作为资源稀缺大省，考虑到规模经济，发展小城市必须选择有中心城市支撑的那一类，打破行政壁垒，形成大中小城市集群。”

　　“不差钱”之后的突破

　　行政级别低、财政留成少、人员编制紧、事权不足等多方面因素成经济发达镇的限制因素。外界一度认为浙江将利用27个试点镇作为突破，以实现“镇改市”或是“镇级市”的目标。

　　“这是外界对于浙江发展镇域经济的误解。”中郡县域经济研究所刘福刚主任向《小康》记者解释到，浙江省在小城市培育角度提出的“市”并不是中国行政体系内普遍认为的“县级市”（处级）或地级市（厅级），而是具有经济发达、功能完备、环境优美、体制灵活等特点的现代化城市形态。

　　然而“镇级体制、县级工作量、市级要求”的现状，的确是浙江一些强镇运行的真实写照。因此摆脱体制束缚，向上“要权”和“要钱”成了这些强镇发展的内在诉求，浙江省“强镇扩权”成为解决这一窘境的必然选择。

　　在保持镇级建制不变、符合法律法规的前提下，浙江赋予27个试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限。

　　据了解，27个小城市培育试点镇所在的县级（市、区）党委、政府均出台了以“四大服务平台建设、四项重点改革、土地要素保障、资金和税费优惠支持”为主要内容的扶持政策。

　　其中政策支持力度最大的杭州市萧山区作为县一级政府还推出了三个“百分之百”的财政支持政策，对小城市培育试点镇瓜沥镇实施镇范围内的地方财政收入区级留成部分100%全额返还；镇范围内的土地出让金净收益100%全额返还；镇范围内的区级重大基础设施和社会事业项目，由区财政100%全额承担。

　　进入27个试点镇名单的地区因进行财政体制改革而“不差钱”，建立了“划分税种、额定基数、超收分成、以2010年为基期年一定三年不变”的一级财政体制。

　　这意味着，试点镇有更多的财政自主权。放权之后，27个试点镇投资实现30%以上的增长，GDP增速达12%以上，财政收入增长超过18%，发展速度之快令国内不少一、二线城市相形见绌。除此之外，试点镇还专门设立了城镇建设配套费、教育附加费、土地出让金净收益(除上缴中央和省以外)三个100%返还机制。

　　放松财权后，两年来，27个试点镇新增财政超收分成30.5亿元，返还税费81.5亿元。

　　除了扩大财权和土地使用权，27个试点镇享受的主要政策红利还包括事权下放、人事权改革两个方面。

　　机构的办事效率、服务能力、服务质量，对小城市的发展起着至关重要的作用。在从镇到城的转型发展中，如何建立一套适合小城市发展的体制机制？

　　浙江省对于试点镇给予了允许在核定编制总数内统筹安排机构设置、人员配备；县(市、区)政府部门派驻试点镇的机构，日常管理以试点镇为主，负责人任用、调整及工作人员调动要书面征得试点镇党委同意。

　　作为县（县级市）的上级--地市一级党委政府对于小城市培育试点镇推出了行政审批权限下放、党政机构整合、服务平台构建等一系列体制机制改革，为特大镇向小城市转型发展提供了制度支持。

　　例如，位于中心城市杭州与上海之间的嘉兴市在省级小城市培育试点中，以合理配置职能、完善运行机制为抓手，在保持其行政事业机构编制总量稳定的前提下，将原4至6个党政机构和5至6个事业机构整合为10个党政机构和1个事业综合服务中心。

　　“以此实现行政资源集约利用，行政体制和运行机制更加顺畅。”施方认为。

　　城与市的统一

　　由“镇”变“城”，转变的核心因素是人。这也是如何真正实现“人的城镇化”关键标准。

　　产业转型升级已成为国家层面的战略考虑，作为东部发达省份的浙江也已经由劳动密集型产业转向以技术资本为中心的产业结构，现在需要的是各类高端人才及其相关资源。

　　“完善的城市功能，是‘镇’向‘城’转变的关键。”浙江省发改委副主任姚作汀曾指出，小城市之变，归根结底是生产生活方式的转变，是基本公共服务的覆盖，是现代都市生活的延伸。

　　数据显示，两年来，浙江试点镇新增落户人数6.9万人。建成区新集聚人口53.4万人，二三产业从业人员比重上升为90.2%，城镇化率提高了5.1个百分点，人口城市化高于土地城市化4.2个百分点。据浙江省发改委调研课题组分析，一户农民过上市民生活，家庭消费将增长50%，保守估算每人每年多支出1万元，试点小城市3年将转移农民80万人，就是近200亿元消费，对内需的拉动作用不言而喻。

　　当然，经济指标并不是考核试点镇是否合格的唯一标准。

　　据一试点镇向《小康》记者提供的一份2012年度小城市培育试点工作考核细则表上显示，“经济发展实力、公共服务能力、城市形态魅力、政策体制活力”四项在考核工作中的权重一致。

　　隶属于杭州市的富阳市新登镇根据三年行动计划提出了“富阳市域副中心、杭州西部产业新平台、富春江畔宜居宜业小城市”的功能定位。

　　在富阳市行政服务中心新登分中心，正在办理房产证的村民陈先生对记者说：“以前办个证要县里、镇里来回跑，真麻烦。现在办事窗口提供‘一站式’服务，太方便了！”据介绍，该行政审批中心内，目前有34家单位统一进驻，共设置审批服务窗口32个，工作人员39人，可办理事项219项。仅2012年全年共受理审批服务事项51531项，办结率达100%。

　　浙江省把公共服务平台建设运行作为小城市培育发展的重要载体。着力推进行政审批、就业保障、行政执法、应急维稳等四大公共服务平台运行机制建设。

　　人口集聚是小城市培育和中心镇建设的重要目标，也是中心镇服务周边，发挥辐射带动作用的具体体现。近年来，新登镇实施住宅公寓化建设，使农民居住向城镇集中、向综合小区集中。

　　“留得住人，更要留得住人才。”为了实现人与人才能够更好地在当地生活创业，新登镇对外来优秀人才实行积分制。“尤其是促使教育、医疗、专业技术人才能够引得进，留得住。”新登镇党委委员应妃介绍道。

　　据悉，为支持研究小城市及中心镇留住名师、名医等应用性技术人才，富阳市也正在制定相关政策。

　　“有人无城、有城无人都意味着城市化的失败。”陈建军也认为，城与市应该是一个完整的统一，这才能按照一个科学的城镇化路径前进。

　　“一座优质的城镇或城市不单在于经济指标的漂亮和城市面貌的光鲜，更在于人的市民化，以小城市培育为载体的城镇化可以克服盲目的大城市化发展带来的许多城市病，让这座城市更富生命力。”对于小城市的未来发展，新登镇党委书记胡狄华有自己的理解，“小城让生活更美好，乡村让城市更向往，这也是新登在城镇化探索中的目标。”

　　对于浙江省27个小城市培育试点镇三年行动计划期满后下一步的走向，去年底召开的浙江省小城市培育试点工作现场会议上，提出将小城市培育工作延长3年。显然，浙江省有意将现在小城市培育的经验推广扩大到其他100多个中心镇，一连串的小城市群将在10万平方公里的大地上初显轮廓。

　　（中国小康网浙江新闻中心谢成军、陈婷、龙佳佳、阮莲翠、陈灵对本组报道亦有贡献）

　　（链接）

　　浙江省2012年度小城市培育试点考核结果

　　优秀

　　余杭区塘栖镇、东阳市横店镇、玉环县楚门镇、吴兴区织里镇、乐清市柳市镇、慈溪市周巷镇、诸暨市店口镇、温岭市泽国镇、桐乡市崇福镇

　　良好

　　绍兴县钱清镇、余姚市泗门镇、嘉善县姚庄镇、象山县石浦镇、普陀区六横镇、缙云县壶镇镇、平阳县鳌江镇、临海市杜桥镇、萧山区瓜沥镇

　　达标

　　苍南县龙港镇、义乌市佛堂镇、秀洲区王江泾镇、桐庐县分水镇、瑞安市塘下镇、富阳市新登镇、德清县新市镇、江山市贺村镇、奉化市溪口镇

　　文｜《小康》记者 曹伟 杭州报道

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