从“共识决策”到“行为民主化”

　　《中国式共识型决策》

　　作者：王绍光樊鹏

　　出版社：中国人民大学出版社

　　定价：39.00元

　　【智囊推荐】

　　本书用抽丝剥茧的方式梳理、分析了新医改政策形成的全过程，从而深度探究了中国中央政府如何制定重大公共政策。本项研究发现，中国中央政府重大政策的决策模式已由过去的“个人决策”、“集体决策”转向一种民主化、科学化水平更高的“共识型”决策模式。这种模式在沟通机制方面的特征是“磨合”，包括下层协商、上层协调、顶层协议，强调总体本位、求同存异，把参与各方的交汇点作为“输入点”、“商议点”，而不是“否决点”。

　　“国内首部解读中国政府决策模式的著作”，看到这样的封面，一般人往往会心生好恶之嫌，动不动就是“唯一”，这在一个以气场定输赢的纷争思想界是再平常不过的事情，但且慢下结论，凡事均有例外。《中国式共识型决策》这本书，虽然未见得是“唯一”，但却是绝对值得一读的好书。

　　“参政议政”之书现在中国极多，除了慷慨激昂的主张之外，更多的是以各种方式引入外部幻觉，如果说引经据典“掉书袋”尚不足以过瘾的话，还会发挥武侠式的暴力语言来增加吸引力，但这部书却有着与众不同的特点。《中国式共识型决策》这本书是建立在一个真实案例的基础之上，用实证的研究手法铺就而成的，因此也就具有格外扎实的现实可信度。书中用实证方式解析的是一个众所周知的社会改革大难题——医疗体制改革，围绕着中国新医改方案的台前幕后过程，犹如波澜起伏的大场面戏剧般渐次推出书中的主题思想——共识型决策，这样的论证笔法在中国的思想丛书中并不多见，显示了作者的研究功力。

　　从医改到政府决策模式的演变

　　这本书有趣的地方很多，此书的两位作者都有或多或少的香港中文大学的学术背景，这可能为研究的客观性提供了一个注脚。很多时候，某种意义上的“局外人”，思考问题可能会更为超脱，更少中国思想界常见的预设性羁绊，陷入盲目的歧路花园。《中国式共识型决策》一书的观点是明确的，作者认为，从新医改的政策决策过程可以看到，中国的政府决策从“一言堂”、“官僚多元主义”、“碎片化威权主义”以及“咨询型政府”正在走向“共识型决策”。作者认为这样的政府决策的演变路径明显是一种进步，是一种令人鼓舞的政治取向和民主取向。

　　当然，对于医疗改革本身的成败及结果，可能不同的人会有不同的观点，但大多数人都会同意，如此艰难的大规模体系性改革，绝非可在短期之内一蹴而就的，还需要时间的检验和论证，还需要更多的时间才能加以完善。因此就《中国式共识型决策》这本书而言，令人更为关注的不是医改方案本身，而是医改方案形成过程中的中国政府决策模式的演变。作者在书中提供了这样的一番景象，以往坚硬无比令人失望的一块体制之石，在社会之火的烘烤、灼烧之下，已经布满了越来越多的裂隙，最终它会脱裂而成人们所期待的美玉，或是其他的东西，这样的神秘之感，往往诱惑着爱书之人，细细品味，详加考究。

　　票决和多数决不等于民主决策

　　思想之门打开之后，便是问题的讨论。

　　与多数人相信的票决和多数决是唯一可行的民主决策规则不同，作者认为共识决(consensus decision making)也是有效的、公正、平等、合理的决策规则。不过，作者似乎也承认利用共识决做出决策比较费时、费力，但却对此着墨不多，这应该是论证过程的一个缺陷和遗憾。实际上，共识型决策从单一模式走向了多元模式，比起以往的咨询型决策无疑是一种进步和突破，因为它从社会舆论、智库组织和政府部门等多元群体当中吸收了更为广泛的意见和知识，在政策的决策层面上体现了民主社会的初步特征。但共识型决策的模式化效果并不仅仅取决于某一项决策，还取决于效率，效率是无法摆脱的硬币另一面，共识型决策在效率层面的确有着不适合性，并非适合所有的决策类型。

　　共识型决策还有一个需要人们关心、探讨和思考的地方是结构差异。诸如中央政府如果逐渐走向共识型决策，那么地方政府是否依旧是威权主义的世界？在某些问题上对共识的寻求，是否代表在所有问题或大多数问题上寻求共识型决策？这些简单而现实的问题，反映的都是共识型决策的层次结构，同时也涉及到共识型决策能否真正构成模式化的决策前景。

　　对于这些问题，作者的态度似乎是乐观的。正如作者举例证明的那样，欧盟超过80%的决策是使用共识决做出的政策决定。同时还举了大量反证来表明印度那样的民主政体其实处于“政治瘫痪”（political parelysis）的状态，甚至就如美国那样的政治体制也不是令人满意的。美国纽约时报的专栏作家佛里德曼也感叹，今天的美国体制已经称不上是“民主政体”，叫作“否决政体”反而恰如其分，党派政治超越了其他。

　　共识决未必总是乐观

　　与《中国式共识型决策》的乐观所不同的是，笔者对此的认识是不乐观的。实证研究对某一案例的层层解析，并不一定意味着推而广之的顺利。摸着石头过河，一旦过河者与石头产生了利益共鸣，那可能就徘徊在河中，永远也过不去河了。共识型决策的确具有一种令人向往的阶段性的民主价值取向，但共识型决策能否走向模式化，能否最后走向共识政府，关键还取决于两大因素，一是制度，二是法律。除非在制度和法律层面予以锁定，获得较大程度的社会认同和支持，否则共识型决策的前景必然会面临威权主义的强烈挑战和巨大压力。

　　或许在政策的民主价值取向上，探讨一下未来的可能性是有趣的。

　　笔者以为，从李侃如所言的“碎片威权主义”破壳而出，走向“行为民主化”的可能性是存在的。所谓“行为民主化”，是指威权主义的表壳依旧存在，但其行为方式具有民主的价值取向，从而得到更多民众的理解和支持。通俗的解释，这是一种“白加黑”的模式，在一定程度上令人厌恶的黑箱子还在，但“黑箱子”的存在只是为了确保某种秩序，人们在制度和法律的规范下，很容易了解其中的过程和结构，并且有可能制度化地参与意见，表达利益诉求，形成共识，因此最终的结果是可以令人满意和接受的。如果用一个公式来表达，那就是“共识+威权=行为民主化”。当然，这是在《中国式共识型决策》基本观点上的一种思考，也是国家-社会关系范式的一种延伸性解读。

　　不得不指出的一点是，在我们的现实中，很多人对民主的理解是非常片面的，有时简直已经简化到“一人一票”就是民主的程度。对此，美国阿斯彭研究所副主席、一位前美国国会议员的话也许值得我们认真对待和思考。他的观点其实并不复杂，表达的也是美国的现实。“激烈的政党纷争使美国政府难以有效运转，政治领导者不愿妥协合作使政治瘫痪，正成为一个系统性问题。美国选举和治理体制演化至今，已经颠覆了美国国父们所设计的模式。”这位前国会议员写道：愿意花时间参与政党初选的美国公民越来越少。那些最具党派偏袒、最强烈意识形态倾向、最不愿妥协的人，有了将自己的意见凌驾于普通党员之上的机会。他们提名的“候选人”往往不太懂得妥协的必要，而更倾向于把治国当作“血腥运动”或“善恶斗争”。结果呢？“公职人员的选举实际上由一个相对较小且激进的团体说了算，当选的人都知道取悦这样团体才是将来再次赢得提名的关键。”这位国会议员的结论是，美国也必须要进行政治改革！

　　这也许是一个令人感觉意外的结论，但这也是美国的现实。不能否认的是，社会总是需要一定秩序的支持，否则什么都干不了，什么也干不成。笔者一向坚持认为，民主本身就是一种强烈的秩序框架，失序其实代表的是一种伪民主。如印度那样的“政治瘫痪”，与其说是一种“政治瘫痪”，还不如说其是一种民主外壳之下的政治无政府主义状态。上述这样的观点与民主化的主流思潮可能有些格格不入，但社会环境发展水平如果不纳入民主诉求加以考量，这样的民主化追求恐怕还是令人感觉属于可怕的臆想。

　　□ 陈功